Istituzioni di Diritto Pubblico

Il Fenomeno Giuridico e le Antinomie

Introduzione

Il diritto pubblico è quella branca dell'ordinamento giuridico che disciplina l'organizzazione e l'attività dello Stato e degli altri enti pubblici, nonché i rapporti tra questi e i privati. Prima di addentrarsi nello studio delle istituzioni, è indispensabile comprendere che cosa si intende per "fenomeno giuridico" nella sua dimensione più generale: che cos'è un ordinamento, come si formano le norme, come si distinguono le fonti del diritto e, infine, come si risolvono i conflitti che inevitabilmente sorgono tra norme appartenenti allo stesso sistema. Questo primo modulo getta le basi teoriche su cui si costruisce l'intera disciplina.

1. L'ordinamento giuridico

1.1 Definizione e caratteri essenziali

Un ordinamento giuridico è un insieme organizzato di norme che regolano la vita di una comunità sociale. Non si tratta di un semplice accumulo di regole: le norme si presentano in forma sistematica, strutturata e gerarchicamente ordinata. Ogni ordinamento presuppone una comunità di soggetti a cui si applica, un territorio (non sempre fisico, come nel caso di ordinamenti internazionali) e, soprattutto, la capacità di imporsi coattivamente, ossia di garantire l'osservanza delle proprie norme attraverso sanzioni.

La pluralità degli ordinamenti è una realtà: accanto all'ordinamento statale esistono l'ordinamento internazionale, l'ordinamento dell'Unione Europea, ordinamenti religiosi, sportivi e altri ancora. Ciascuno di essi vanta una propria autonomia, ma spesso si intersecano, generando problemi di coordinamento che il giurista deve saper risolvere.

1.2 La norma giuridica

La norma giuridica è il mattone fondamentale di ogni ordinamento. Essa si distingue da altre norme sociali (morali, di cortesia, religiose) per tre caratteri essenziali: la generalità (si rivolge a categorie astratte di destinatari, non a singoli individui), la astrattezza (disciplina fattispecie tipiche, non casi concreti specifici) e la coercibilità (la sua inosservanza può essere sanzionata dall'autorità pubblica).

Dal punto di vista strutturale, ogni norma giuridica è composta da una fattispecie (la descrizione della situazione astratta cui si riferisce la norma) e da una conseguenza giuridica (l'effetto che l'ordinamento ricollega al verificarsi della fattispecie). Quando i fatti concreti corrispondono alla fattispecie astratta, si produce automaticamente la conseguenza prevista dalla norma: questa operazione logica si chiama sussunzione.

2. Le fonti del diritto

2.1 Il concetto di fonte

Con l'espressione fonti del diritto si indicano gli atti e i fatti idonei a produrre norme giuridiche all'interno di un determinato ordinamento. Il concetto è duplice: si parla di fonti di produzione (gli atti che creano diritto) e di fonti di cognizione (gli strumenti attraverso cui il diritto viene portato a conoscenza dei destinatari, come la Gazzetta Ufficiale).

Le fonti di produzione si distinguono a loro volta in fonti-atto (atti normativi posti in essere da organi dotati di potere normativo, come la legge approvata dal Parlamento) e fonti-fatto (fenomeni non riconducibili a un atto volontario di un organo, come la consuetudine).

2.2 La gerarchia delle fonti

L'elemento che conferisce coerenza all'insieme delle fonti è la loro organizzazione gerarchica. In un ordinamento a Costituzione rigida come quello italiano, le fonti si dispongono su livelli distinti: in cima si collocano le norme costituzionali, seguite dalle fonti primarie (leggi ordinarie, decreti legislativi, decreti-legge), poi dalle fonti secondarie (regolamenti amministrativi) e infine dalla consuetudine.

Il principio che regola i rapporti tra questi livelli è quello della gerarchia normativa: una fonte di rango inferiore non può derogare a una fonte di rango superiore; se lo fa, l'atto è invalido e può essere annullato o dichiarato incostituzionale. Una fonte superiore, invece, può sempre abrogare o modificare una fonte inferiore.

2.3 I criteri di ordinazione delle fonti

Accanto al criterio gerarchico, l'ordinamento italiano utilizza altri due criteri fondamentali per organizzare le fonti.

Il criterio della competenza opera in modo diverso rispetto a quello gerarchico: non stabilisce una relazione di supremazia tra due fonti, ma delimita la sfera di materie riservata a ciascun tipo di atto normativo. Ciò avviene, ad esempio, nei rapporti tra legge statale e legge regionale (ciascuna competente nelle materie a essa riservate dalla Costituzione), oppure nei rapporti tra legge e regolamento parlamentare. Quando una fonte invade la sfera di competenza riservata a un'altra, l'atto è illegittimo, ma non per violazione gerarchica: per violazione della norma sulla competenza.

Il criterio cronologico è il più semplice: tra due fonti dello stesso rango, prevale quella più recente (lex posterior derogat priori). La norma successiva nel tempo abroga quella precedente, nella misura in cui disciplina la stessa materia in modo incompatibile.

3. I criteri di risoluzione delle antinomie

3.1 Che cos'è un'antinomia

Si parla di antinomia quando nell'ordinamento coesistono due norme che, applicate allo stesso caso concreto, producono conseguenze giuridiche incompatibili tra loro. L'antinomia è un problema fisiologico di ogni ordinamento complesso: le norme si moltiplicano nel tempo, provengono da fonti diverse, si sovrappongono su materie confinanti. Il giurista deve disporre di strumenti per risolverle.

3.2 Il criterio gerarchico

Il criterio gerarchico (lex superior derogat legi inferiori) impone che, in caso di conflitto tra norme di rango diverso, prevalga sempre quella di livello superiore. La norma inferiore che contrasta con quella superiore non viene semplicemente disapplicata: è invalida. Se si tratta di un atto amministrativo contrario alla legge, il giudice amministrativo può annullarlo; se si tratta di una legge contraria alla Costituzione, occorre sollevare la questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte Costituzionale.

3.3 Il criterio cronologico

Il criterio cronologico (lex posterior derogat priori) opera tra norme dello stesso livello gerarchico: la norma più recente prevale su quella più antica. L'effetto prodotto dalla norma successiva si chiama abrogazione, che può essere espressa (quando la nuova norma dichiara espressamente di abrogare la precedente), tacita (quando la nuova norma è incompatibile con la vecchia, senza dichiararlo) o implicita (quando la nuova legge regola ex novo l'intera materia già disciplinata dalla precedente).

3.4 Il criterio della specialità

Il criterio della specialità (lex specialis derogat legi generali) stabilisce che, tra due norme dello stesso livello e dello stesso periodo, la norma speciale — quella che disciplina un sottoinsieme più ristretto della fattispecie prevista dalla norma generale — prevale sulla norma generale. Questo principio riflette la logica del sistema: il legislatore, quando ha disciplinato in modo specifico una certa categoria di casi, ha inteso fare un'eccezione alla regola generale, e tale intenzione deve essere rispettata.

3.5 I conflitti tra criteri

Il caso più delicato si presenta quando i criteri stessi entrano in conflitto tra loro. Si immagini una norma speciale più antica in conflitto con una norma generale più recente: quale criterio prevale, quello cronologico o quello della specialità? La risposta non è automatica e dipende dall'interpretazione del contesto: in linea di principio, si ritiene che la norma generale successiva non abroghi tacitamente la norma speciale anteriore, salvo che emerga chiaramente la volontà del legislatore di unificare la disciplina. È uno dei problemi più dibattuti nella teoria delle fonti.

Un altro conflitto classico si produce tra il criterio gerarchico e quello della competenza: una legge statale che invade la competenza legislativa esclusiva di una Regione non è semplicemente "posteriore" e neppure "superiore" — è semplicemente incompetente. In questi casi prevale il criterio della competenza, e l'illegittimità non si risolve in sede applicativa ma davanti alla Corte Costituzionale.

Riferimenti normativi

Art. 1 disp. prel. c.c. — le fonti del diritto: leggi, regolamenti, norme corporative, usi
Art. 10 Cost. — conformità dell'ordinamento italiano alle norme internazionali generalmente riconosciute
Art. 11 Cost. — limitazioni di sovranità a favore di organizzazioni internazionali
Art. 70 Cost. — funzione legislativa esercitata collettivamente dalle Camere
Art. 134 Cost. — competenze della Corte Costituzionale (giudizio su legittimità delle leggi)

Riepilogo del Modulo

Ordinamento giuridico: sistema organizzato e gerarchicamente strutturato di norme che regola una comunità; si distingue per generalità, astrattezza e coercibilità delle sue norme.
Fonti del diritto: atti e fatti idonei a produrre norme giuridiche; si distinguono in fonti-atto e fonti-fatto, e si organizzano gerarchicamente.
Gerarchia delle fonti: in Italia: norme costituzionali > fonti primarie (legge, decreto legislativo, decreto-legge) > fonti secondarie (regolamenti) > consuetudine.
Criterio gerarchico: la norma superiore prevale su quella inferiore; la norma inferiore contraria a quella superiore è invalida.
Criterio cronologico: tra norme dello stesso rango, la più recente abroga la più antica.
Criterio della specialità: la norma speciale prevale sulla norma generale dello stesso livello.
Antinomia: conflitto tra norme incompatibili; si risolve applicando i criteri gerarchico, cronologico o della specialità, con preferenza contestuale quando i criteri stessi confliggono.

Domande di Autovalutazione

Che cosa si intende per "ordinamento giuridico" e quali sono i suoi elementi essenziali? In che cosa si distingue da un insieme non organizzato di norme sociali?
Quali sono i principali tipi di fonti del diritto nell'ordinamento italiano e come si collocano nella gerarchia normativa?
Che cos'è un'antinomia normativa? Illustrare i tre criteri principali per la sua risoluzione e spiegare cosa accade quando i criteri stessi entrano in conflitto tra loro.
In che cosa differisce il criterio della competenza dal criterio gerarchico? Fare un esempio tratto dal rapporto tra legge statale e legge regionale.
Qual è la differenza tra abrogazione espressa, tacita e implicita? Qual è la conseguenza pratica per il giurista che deve applicare il diritto?

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Lo Stato e il Diritto Internazionale

Introduzione

Comprendere che cos'è lo Stato è il presupposto logico di ogni studio di diritto pubblico. Lo Stato è l'ente sovrano per eccellenza, il soggetto che detiene il monopolio della forza legittima sul proprio territorio e che, al tempo stesso, è soggetto all'ordinamento internazionale. In questo modulo si esaminano gli elementi costitutivi dello Stato, la sua evoluzione storica, i rapporti con l'ordinamento internazionale e le basi del suo inserimento nel sistema dell'Unione Europea. La dimensione sovranazionale non è un'appendice trascurabile: nell'Italia contemporanea, una quota crescente del diritto applicabile proviene da fonti esterne all'ordinamento nazionale.

1. Gli elementi costitutivi dello Stato

1.1 Il popolo

Il popolo è la comunità degli individui legati allo Stato dal vincolo della cittadinanza. Non coincide necessariamente con la nazione (concetto culturale, etnico e storico) né con la popolazione (dato demografico che include anche gli stranieri residenti sul territorio). La cittadinanza è uno status giuridico che attribuisce diritti e doveri specifici: il diritto di voto, il dovere di concorrere alla difesa della Patria, il dovere di pagare le imposte.

In Italia, la cittadinanza si acquista principalmente per nascita da genitore italiano (ius sanguinis), con limitati spazi per l'acquisto per nascita sul territorio (ius soli) o per naturalizzazione. Questo dato ha rilevanza costituzionale, poiché i diritti politici — in primis il diritto di voto — spettano ai soli cittadini, mentre i diritti civili e molti diritti sociali sono riconosciuti anche agli stranieri.

1.2 Il territorio

Il territorio è la porzione di spazio fisico entro cui lo Stato esercita la propria sovranità. Comprende la terraferma, le acque territoriali (fino a 12 miglia marine dalla costa), lo spazio aereo sovrastante e, per convenzione internazionale, le sedi diplomatiche all'estero. La delimitazione del territorio avviene attraverso i confini, fissati con trattati internazionali o determinati da elementi naturali.

Il territorio rileva non solo come limite spaziale del potere statale, ma anche come oggetto di tutela: lo Stato esercita sul proprio territorio una serie di poteri esclusivi che lo distinguono da qualsiasi altro soggetto dell'ordinamento internazionale.

1.3 La sovranità

La sovranità è il carattere che distingue lo Stato da qualsiasi altro ente: è il potere supremo, originario e non derivato da altro potere. La sovranità ha una dimensione interna (supremazia dello Stato rispetto a tutti gli altri soggetti presenti sul territorio) e una dimensione esterna (indipendenza dello Stato nei confronti degli altri Stati e degli ordinamenti esterni).

La sovranità interna si manifesta nel monopolio della forza legittima: solo lo Stato può legittimamente usare la coercizione per far rispettare le proprie norme. Quella esterna si manifesta nell'uguaglianza formale tra gli Stati nell'ordinamento internazionale: nessuno Stato è formalmente sottoposto a un altro.

Tuttavia, la sovranità non è più un concetto assoluto: l'adesione a organizzazioni internazionali, la partecipazione all'Unione Europea, la ratifica di trattati sui diritti umani hanno progressivamente limitato la sovranità degli Stati, che hanno accettato di esercitarla congiuntamente o di sottoporsi a controlli sovranazionali.

2. L'evoluzione storica dello Stato

2.1 Dallo Stato assoluto allo Stato di diritto

La forma statuale che conosciamo oggi è il frutto di una lunga evoluzione storica. Lo Stato assoluto, affermatosi in Europa tra il XVI e il XVIII secolo, concentrava tutto il potere nella persona del sovrano, senza meccanismi di controllo o limitazione. Il re era legibus solutus — sciolto dalle leggi — e la sua volontà era l'unica fonte di diritto.

Con le rivoluzioni liberali del XVIII e XIX secolo nasce lo Stato di diritto (o Stato liberale), fondato sul principio che anche i governanti sono soggetti alla legge. Emergono tre conquiste fondamentali: la separazione dei poteri (legislativo, esecutivo, giudiziario), la tutela dei diritti individuali (proprietà, libertà personale, libertà di pensiero) e la rappresentanza politica attraverso il Parlamento.

2.2 Lo Stato sociale

Nel XX secolo, la sola garanzia formale dei diritti individuali si rivela insufficiente: le disuguaglianze economiche rendono molti diritti inaccessibili per le classi più deboli. Nasce così lo Stato sociale (o Stato del benessere), che assume un ruolo attivo nella promozione dell'uguaglianza sostanziale. Lo Stato non si limita a non interferire nella sfera privata: interviene attivamente nell'economia, istituisce servizi pubblici, garantisce istruzione, sanità e previdenza sociale.

La Costituzione italiana del 1948 è espressione di questa sintesi: afferma i diritti di libertà tradizionali ma li integra con i diritti sociali (lavoro, salute, istruzione) e impone alla Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona umana (art. 3, comma 2).

3. L'ordinamento internazionale

3.1 I soggetti e le caratteristiche

L'ordinamento internazionale è un ordinamento originario, fondato sull'eguaglianza sovrana degli Stati e caratterizzato dall'assenza di un'autorità centrale superiore agli Stati stessi. I soggetti principali sono gli Stati sovrani, ma vi appartengono anche le organizzazioni internazionali (ONU, NATO, ecc.) e, in misura crescente, gli individui.

A differenza dell'ordinamento statale, l'ordinamento internazionale è decentrato: non esiste un legislatore sovranazionale che produca norme vincolanti per tutti, né un sistema giudiziario obbligatorio con competenza generale. Le norme si formano attraverso trattati (accordi tra Stati) e consuetudini internazionali (prassi generale e uniforme seguita dagli Stati nella convinzione della sua obbligatorietà).

3.2 Il rapporto tra ordinamento italiano e internazionale

Il rapporto tra l'ordinamento italiano e quello internazionale è disciplinato dall'art. 10 della Costituzione, secondo cui "l'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute". Questa disposizione opera un adattamento automatico e permanente: le consuetudini internazionali entrano direttamente nell'ordinamento italiano senza bisogno di un atto di recepimento, e lo fanno con il rango della norma costituzionale.

Per i trattati internazionali, invece, è necessario un atto di adattamento: solitamente una legge di autorizzazione alla ratifica e un ordine di esecuzione. I trattati così recepiti assumono nell'ordinamento italiano il rango della fonte con cui sono stati recepiti (in genere la legge ordinaria), salvo che siano stati stipulati in forza di un'autorizzazione costituzionale (come i trattati UE, coperti dall'art. 11 Cost.).

3.3 L'art. 11 e le limitazioni di sovranità

L'art. 11 Cost. è una norma di straordinaria importanza: consente allo Stato italiano di accettare, "in condizioni di parità con gli altri Stati, le limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni". Su questa base costituzionale poggiano sia la partecipazione dell'Italia all'ONU sia, soprattutto, l'adesione all'Unione Europea.

4. Lo Stato e l'Unione Europea

4.1 La natura dell'Unione Europea

L'Unione Europea è un'organizzazione internazionale sui generis: non è uno Stato federale, ma è molto più di una semplice organizzazione di cooperazione intergovernativa. Dispone di proprie istituzioni (Parlamento, Commissione, Consiglio), produce norme che si applicano direttamente ai cittadini degli Stati membri senza bisogno di recepimento, e il suo diritto prevale su quello nazionale in caso di conflitto.

La particolarità dell'UE sta nel fatto che gli Stati membri le hanno trasferito una parte significativa della propria sovranità in campi fondamentali: politica monetaria, mercato interno, concorrenza, commercio internazionale. In questi ambiti, l'UE agisce come un vero legislatore sovranazionale.

4.2 Il primato del diritto europeo

La Corte di Giustizia dell'Unione Europea ha elaborato sin dagli anni Sessanta il principio del primato del diritto europeo: in caso di contrasto tra una norma UE e una norma nazionale, il giudice nazionale deve disapplicare quest'ultima e applicare la norma europea, senza attendere l'intervento del legislatore nazionale. Questo principio, non scritto nei Trattati ma riconosciuto dalla giurisprudenza, ha rivoluzionato i rapporti tra gli ordinamenti.

La Corte Costituzionale italiana ha accettato il primato con alcune riserve: ha elaborato la teoria dei controlimiti, secondo cui esistono principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale italiano (i diritti inviolabili della persona, i principi supremi della Costituzione) che non possono essere sacrificati nemmeno a vantaggio del diritto europeo.

Riferimenti normativi

Art. 1 Cost. — la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione
Art. 3 Cost. — uguaglianza formale e sostanziale; compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli allo sviluppo della persona
Art. 10 Cost. — conformità dell'ordinamento italiano al diritto internazionale generale
Art. 11 Cost. — limitazioni di sovranità in favore di organizzazioni internazionali
Art. 87 Cost. — il Presidente della Repubblica ratifica i trattati internazionali (previa autorizzazione parlamentare)

Riepilogo del Modulo

Stato: ente sovrano costituito da tre elementi — popolo (cittadini), territorio, sovranità.
Popolo vs popolazione vs nazione: distinzione fondamentale; solo i cittadini godono dei diritti politici.
Sovranità: supremazia interna e indipendenza esterna; non è più assoluta ma limitata da vincoli sovranazionali.
Evoluzione storica: Stato assoluto → Stato liberale di diritto → Stato sociale; la Costituzione del 1948 è il frutto di questa sintesi.
Ordinamento internazionale: decentrato, fondato su uguaglianza tra Stati; norme prodotte da trattati e consuetudini.
Art. 10 Cost.: adattamento automatico alle consuetudini internazionali.
Art. 11 Cost.: fondamento costituzionale delle limitazioni di sovranità e dell'adesione all'UE.
Primato del diritto UE: le norme europee prevalgono su quelle nazionali; i giudici nazionali devono disapplicare le norme interne incompatibili, fatti salvi i controlimiti costituzionali.

Domande di Autovalutazione

Quali sono i tre elementi costitutivi dello Stato? Spiegare ciascuno con particolare attenzione al concetto di sovranità e alla sua evoluzione contemporanea.
In cosa si distingue il popolo dalla popolazione e dalla nazione? Quali conseguenze giuridiche derivano da questa distinzione?
Come si è evoluta la forma dello Stato dalla monarchia assoluta allo Stato sociale? Qual è il ruolo del principio di uguaglianza sostanziale in questa evoluzione?
Come entra il diritto internazionale consuetudinario nell'ordinamento italiano? E i trattati internazionali? Quale rango occupano?
Che cos'è il principio del primato del diritto europeo e in che cosa consiste la teoria dei controlimiti elaborata dalla Corte Costituzionale italiana?

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Le Fonti del Diritto

Introduzione

Dopo aver compreso i principi teorici generali, occorre esaminare concretamente come si produce il diritto nell'ordinamento italiano ed europeo. Le fonti del diritto sono gli atti e i procedimenti attraverso cui vengono create, modificate o abrogate le norme giuridiche. Il sistema delle fonti italiano è articolato e complesso: comprende la Costituzione al vertice, una pluralità di fonti primarie dotate di forza di legge, le fonti secondarie di rango regolamentare, le fonti regionali e locali, le fonti dell'Unione Europea. Capire come si collocano le une rispetto alle altre — e come si risolvono i conflitti — è uno degli obiettivi fondamentali dello studio del diritto pubblico.

1. La Costituzione e le fonti costituzionali

1.1 La Costituzione come fonte suprema

La Costituzione è la fonte di rango più elevato nell'ordinamento italiano. Approvata dall'Assemblea Costituente ed entrata in vigore il 1° gennaio 1948, essa è una Costituzione rigida: non può essere modificata con una legge ordinaria, ma solo attraverso un procedimento aggravato disciplinato dall'art. 138 Cost. La rigidità costituzionale garantisce che i principi fondamentali dell'ordinamento non possano essere alterati da semplici maggioranze parlamentari contingenti.

La Costituzione svolge una duplice funzione: da un lato è la norma fondamentale che regola i rapporti tra i poteri dello Stato e i diritti dei cittadini; dall'altro è la norma delle norme, ossia la fonte che disciplina la produzione di tutte le altre fonti giuridiche e ne determina la validità.

1.2 La revisione costituzionale

Il procedimento di revisione costituzionale (art. 138 Cost.) è più complesso di quello legislativo ordinario: il disegno di legge deve essere approvato da ciascuna Camera con due successive deliberazioni, tra le quali devono intercorrere almeno tre mesi. Nella seconda votazione, se è raggiunta la maggioranza assoluta ma non i due terzi, la legge può essere sottoposta a referendum popolare confermativo entro tre mesi dalla pubblicazione, su richiesta di un quinto dei membri di una Camera, di cinquecentomila elettori o di cinque Consigli regionali.

Esistono tuttavia limiti alla revisione: l'art. 139 Cost. vieta espressamente la revisione della forma repubblicana. La dottrina e la Corte Costituzionale hanno elaborato il principio dei controlimiti, secondo cui esistono principi supremi della Costituzione (la tutela dei diritti inviolabili, la separazione dei poteri, l'indipendenza della magistratura) che non possono essere toccati nemmeno con una legge di revisione costituzionale. Se così fosse, la Corte potrebbe dichiarare incostituzionale persino una legge costituzionale.

1.3 Le leggi costituzionali

Accanto alle leggi di revisione, l'ordinamento prevede le leggi costituzionali, approvate con lo stesso procedimento dell'art. 138 ma non modificative del testo della Costituzione. Esse si collocano al medesimo rango delle norme costituzionali e possono essere adottate nei casi espressamente previsti dalla Costituzione stessa (ad esempio, per consentire l'adesione a organizzazioni internazionali o per disciplinare le Regioni a statuto speciale).

2. Le fonti primarie nazionali

2.1 La legge ordinaria

La legge ordinaria è il principale atto normativo del Parlamento ed è la fonte primaria per eccellenza. Il procedimento legislativo ordinario (disciplinato dagli artt. 70-74 Cost.) prevede che il disegno o la proposta di legge siano approvati da entrambe le Camere nel medesimo testo — principio del bicameralismo perfetto che caratterizza il sistema italiano. Dopo l'approvazione parlamentare, la legge è promulgata dal Presidente della Repubblica e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.

La legge ordinaria occupa nella gerarchia delle fonti una posizione intermedia: è subordinata alla Costituzione (e può essere dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale se la viola) ma è superiore ai regolamenti governativi e agli atti amministrativi.

2.2 Il decreto legislativo

Il decreto legislativo (o decreto delegato) è un atto normativo adottato dal Governo su delega del Parlamento, nei limiti e per i principi stabiliti dalla legge di delegazione (art. 76 Cost.). La legge delega deve indicare i principi e i criteri direttivi, il termine entro cui il Governo deve esercitare la delega e l'oggetto della delega stessa. Il decreto legislativo ha forza di legge e può quindi modificare o abrogare leggi ordinarie.

L'istituto della delega è molto utilizzato nella pratica: consente al Governo di disciplinare in modo tecnico e dettagliato materie complesse, avvalendosi di una competenza specialistica che il Parlamento spesso non possiede. La limitazione risiede nei vincoli posti dalla legge di delegazione, che circoscrivono la discrezionalità governativa.

2.3 Il decreto-legge

Il decreto-legge è un atto normativo adottato dal Governo in casi di necessità e urgenza (art. 77 Cost.). A differenza del decreto legislativo, il Governo non ha bisogno di una previa delega parlamentare: può agire autonomamente, ma il decreto perde efficacia se non viene convertito in legge dal Parlamento entro sessanta giorni dalla pubblicazione. In caso di mancata conversione, gli effetti prodotti dal decreto si considerano mai avvenuti, salvo che il Parlamento, con apposita legge, ne regoli i rapporti giuridici sorti nel frattempo.

La Corte Costituzionale ha più volte sottolineato che i presupposti di "necessità e urgenza" non sono meramente formali: il Governo non può abusare dello strumento per scavalcare il normale iter parlamentare. In caso di evidente mancanza dei presupposti, il decreto-legge può essere dichiarato incostituzionale per vizio procedurale.

2.4 I referendum abrogativi

Un meccanismo speciale di produzione del diritto è il referendum abrogativo (art. 75 Cost.): su richiesta di cinquecentomila elettori o di cinque Consigli regionali, si può sottoporre a voto popolare una legge o atti aventi forza di legge, al fine di abrogarli. Non sono ammissibili referendum abrogativi su leggi tributarie, di bilancio, di amnistia e di indulto, né sui trattati internazionali. La proposta è approvata se vota la maggioranza degli aventi diritto e ottiene la maggioranza dei voti validi espressi.

3. Le fonti secondarie: i regolamenti

I regolamenti sono fonti secondarie adottate dal potere esecutivo (Governo, Ministri, autorità amministrative). Hanno rango inferiore alla legge e non possono derogarla. Si distinguono varie tipologie:

I regolamenti di esecuzione danno attuazione tecnica e dettagliata a una legge già esistente, senza aggiungere nuove regole di comportamento ma specificando quelle già poste dalla legge. I regolamenti di attuazione completano la disciplina di una legge nelle parti in cui essa ha espressamente rinviato alla fonte regolamentare. I regolamenti indipendenti disciplinano materie non ancora regolate da legge, nelle aree che la Costituzione non riserva alla fonte primaria. I regolamenti di organizzazione disciplinano l'organizzazione interna della pubblica amministrazione.

Esistono anche riserve di legge: norme costituzionali che impongono che certe materie (tipicamente quelle attinenti ai diritti fondamentali della persona) siano disciplinate dalla legge e non possano essere affidate al regolamento. La riserva è assoluta quando la materia deve essere regolata integralmente dalla legge; relativa quando la legge deve porre i principi generali ma il regolamento può intervenire per completare la disciplina.

4. Le fonti dell'Unione Europea

4.1 I regolamenti europei

I regolamenti europei (non confondere con i regolamenti nazionali) sono atti normativi adottati dalle istituzioni dell'UE che hanno portata generale, sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri senza bisogno di recepimento. Un regolamento europeo entra in vigore nella data indicata, si applica in tutti gli Stati come se fosse diritto nazionale e prevale sulle leggi nazionali incompatibili.

4.2 Le direttive

Le direttive europee vincolano gli Stati membri quanto al risultato da raggiungere, ma lasciano liberi i legislatori nazionali di scegliere la forma e i mezzi per raggiungerlo. Devono essere recepite entro un termine stabilito dalla direttiva stessa attraverso un atto legislativo o regolamentare nazionale. In caso di mancato o scorretto recepimento, la Corte di Giustizia ha riconosciuto l'efficacia diretta verticale delle direttive c.d. self-executing (chiare, precise, incondizionate): i privati possono invocarle direttamente nei confronti dello Stato inadempiente.

4.3 Le decisioni

Le decisioni europee sono atti obbligatori in tutti i loro elementi ma solo per i destinatari specificamente indicati (Stati, imprese, individui). Non hanno portata generale come i regolamenti.

5. Le fonti di autonomia territoriale

5.1 Le leggi regionali

Le leggi regionali sono fonti primarie nell'ambito delle materie di competenza delle Regioni, come definite dall'art. 117 Cost. La riforma del Titolo V della Costituzione (l. cost. 3/2001) ha ridisegnato il riparto di competenze: esistono materie di legislazione esclusiva statale (difesa, valuta, giurisdizione, ecc.), materie di legislazione concorrente (in cui lo Stato fissa i principi fondamentali e le Regioni legiferano nel dettaglio) e — per effetto del quarto comma dell'art. 117 — materie di legislazione esclusiva regionale (tutto ciò che non è riservato allo Stato).

La legge regionale non può essere modificata da una legge statale nelle materie di competenza regionale esclusiva, e viceversa. In caso di conflitto, è la Corte Costituzionale a dirimere la controversia (in via principale).

5.2 Gli statuti regionali e locali

Ogni Regione adotta il proprio statuto, che disciplina la forma di governo regionale e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. I Comuni e le Province adottano a loro volta statuti e regolamenti locali, nel rispetto della legge e dei principi costituzionali.

Riferimenti normativi

Art. 70 Cost. — la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere
Art. 75 Cost. — referendum abrogativo
Art. 76 Cost. — delegazione legislativa al Governo
Art. 77 Cost. — decreto-legge
Art. 117 Cost. — riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni
Art. 138 Cost. — procedimento di revisione costituzionale
Art. 139 Cost. — limite alla revisione: la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione

Riepilogo del Modulo

Costituzione rigida: modificabile solo con il procedimento aggravato dell'art. 138; esistono principi supremi sottratti persino alla revisione costituzionale.
Legge ordinaria: principale fonte primaria, approvata da entrambe le Camere; subordinata alla Costituzione e superiore ai regolamenti.
Decreto legislativo: adottato dal Governo su delega parlamentare; ha forza di legge.
Decreto-legge: adottato dal Governo per necessità e urgenza; perde efficacia se non convertito in legge entro 60 giorni.
Referendum abrogativo: strumento di democrazia diretta per l'abrogazione di leggi; limiti soggettivi e di materia.
Regolamenti: fonti secondarie del Governo; subordinati alla legge; vari tipi (esecuzione, attuazione, indipendenti, organizzazione).
Riserva di legge: assoluta o relativa; vieta o limita l'intervento dei regolamenti in materie sensibili.
Fonti UE: regolamenti (diretta applicazione), direttive (recepimento), decisioni (destinatari specifici); primato del diritto UE sulle leggi nazionali.
Leggi regionali: fonti primarie nelle materie di competenza regionale; il Titolo V Cost. definisce il riparto.

Domande di Autovalutazione

In che cosa consiste la rigidità della Costituzione italiana e quali sono i limiti alla sua revisione? Cosa si intende per "controlimiti"?
Quale differenza intercorre tra decreto legislativo e decreto-legge? Quali sono i presupposti e le conseguenze del mancato rispetto delle condizioni di ciascuno?
Che cosa si intende per riserva di legge assoluta e relativa? Perché questo istituto è importante per la tutela dei diritti fondamentali?
Descrivere le principali fonti del diritto dell'Unione Europea (regolamento, direttiva, decisione) e il loro diverso rapporto con l'ordinamento nazionale.
Come funziona il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni dopo la riforma del Titolo V? Quali sono le materie di competenza esclusiva statale, concorrente ed esclusiva regionale?

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Forme di Stato e di Governo

Introduzione

Il diritto comparato e la teoria generale dello Stato utilizzano due categorie fondamentali per classificare gli ordinamenti politici: la forma di Stato e la forma di governo. Sebbene i due concetti siano strettamente connessi, essi si riferiscono a dimensioni diverse dell'organizzazione statuale. La forma di Stato riguarda il rapporto tra il potere pubblico e la società, ossia il grado di partecipazione dei cittadini e la distribuzione territoriale del potere. La forma di governo riguarda invece il rapporto tra i diversi organi costituzionali — Parlamento, Governo, Capo dello Stato — e il modo in cui il potere viene esercitato internamente all'apparato statale. Conoscere queste categorie è indispensabile per comprendere la collocazione dell'Italia nel panorama costituzionale comparato.

1. Le forme di Stato

1.1 Stato assoluto

Lo Stato assoluto è la forma più antica dello Stato moderno, affermatasi in Europa tra il XVI e il XVIII secolo. In esso, il potere è concentrato nelle mani del sovrano: non esiste separazione dei poteri, il re legifera, giudica ed esegue senza controlli né limitazioni. Il rapporto tra Stato e società è di sudditanza: i sudditi non godono di diritti garantiti contro il potere statale. L'assenza di qualsiasi forma di rappresentanza popolare e la totale mancanza di tutela individuale caratterizzano questa forma.

1.2 Stato liberale

Lo Stato liberale emerge dalle rivoluzioni borghesi del XVIII e XIX secolo (la Rivoluzione americana del 1776, la Rivoluzione francese del 1789, i moti del 1848). I suoi principi fondamentali sono tre: la separazione dei poteri (Montesquieu aveva teorizzato che solo il potere arresta il potere), il riconoscimento dei diritti individuali (vita, libertà, proprietà) e il principio di legalità (i governanti sono soggetti alla legge al pari dei governati).

La forma liberal-borghese è tuttavia uno Stato "minimo": interviene il meno possibile nell'economia e nella società, garantisce la libertà formale ma non si occupa delle disuguaglianze sostanziali. Il diritto di voto è limitato ai proprietari (suffragio censitario), e la classe operaia è di fatto esclusa dalla vita politica.

1.3 Stato democratico e Stato sociale

Nel XX secolo, il suffragio universale e l'organizzazione politica delle classi lavoratrici trasformano lo Stato liberale in Stato democratico: il potere è legittimato dal consenso di tutto il popolo, non solo di una parte benestante. Con il riconoscimento della necessità di intervento pubblico per correggere le disfunzioni del mercato nasce lo Stato sociale (o Welfare State): lo Stato si fa carico dell'istruzione, della sanità, della previdenza, garantendo non solo la libertà negativa (assenza di interferenze) ma anche la libertà positiva (le condizioni materiali per esercitare la libertà).

La Costituzione italiana del 1948 è il prodotto di questa sintesi: definisce l'Italia come "Repubblica democratica fondata sul lavoro" (art. 1), riconosce i diritti di libertà tradizionali e introduce i diritti sociali (lavoro, salute, istruzione), ponendo in capo alla Repubblica il dovere di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano lo sviluppo della persona (art. 3, co. 2).

1.4 Stato unitario e Stato federale

Un'ulteriore classificazione delle forme di Stato attiene alla distribuzione territoriale del potere. Lo Stato unitario concentra il potere normativo al centro: il governo centrale è l'unica fonte di decisioni politiche vincolanti, e gli enti locali hanno solo il potere che il legislatore centrale attribuisce loro. Lo Stato federale è invece caratterizzato dall'esistenza di entità politiche sub-nazionali (gli Stati federati) che godono di una sfera di competenza propria, garantita costituzionalmente e non modificabile unilateralmente dal potere centrale (USA, Germania, Svizzera).

L'Italia è tradizionalmente classificata come Stato unitario a forte decentramento regionale, con alcune caratteristiche che lo avvicinano al modello federale, soprattutto dopo la riforma del Titolo V del 2001 che ha rafforzato l'autonomia delle Regioni.

2. Le forme di governo

2.1 La monarchia costituzionale

La monarchia costituzionale è una forma di governo di transizione: il sovrano conserva poteri esecutivi reali ma è affiancato da un Parlamento che esercita il potere legislativo. La sovranità è divisa tra il Re e il Parlamento. Era la forma prevalente in Europa nel XIX secolo (lo Statuto Albertino del 1848 prevedeva questo modello per il Regno di Sardegna e poi per l'Italia unita).

Con l'evoluzione verso il parlamentarismo, il potere esecutivo del Re si svuota gradualmente: i ministri diventano responsabili davanti al Parlamento, e il Re regna ma non governa. Questo passaggio porta alla monarchia parlamentare, in cui il monarca è un organo di rappresentanza e garanzia costituzionale, senza poteri di governo effettivi (come nel modello inglese contemporaneo).

2.2 Il governo parlamentare

Il governo parlamentare è la forma di governo adottata dalla Costituzione italiana del 1948 ed è la più diffusa in Europa occidentale. Il suo elemento fondamentale è il rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento: il Governo deve godere della fiducia del Parlamento per rimanere in carica, e può essere costretto alle dimissioni da una mozione di sfiducia. Viceversa, il Governo può (in certi casi) richiedere lo scioglimento anticipato del Parlamento.

Nel modello parlamentare, il Capo dello Stato è generalmente un organo di garanzia — re o presidente della Repubblica — con poteri limitati ma non privi di rilievo: nomina il Presidente del Consiglio, promulga le leggi, scioglie le Camere nei casi previsti. Il potere esecutivo effettivo è esercitato dal Governo, che è espressione della maggioranza parlamentare.

Il governo parlamentare può presentarsi in varianti diverse: il parlamentarismo razionalizzato (come in Germania, con la sfiducia costruttiva) introduce meccanismi che rafforzano la stabilità del Governo rendendo più difficile la sua caduta; il modello inglese (Westminster) è caratterizzato da un bipartitismo rigido che garantisce governi stabili a maggioranza assoluta.

2.3 Il governo presidenziale

Il governo presidenziale trova la sua espressione più pura negli Stati Uniti d'America. In esso, il Presidente è eletto direttamente dal popolo, è contemporaneamente Capo dello Stato e Capo del Governo, non necessita della fiducia del Parlamento (Congresso) e non può essere sfiduciato da quest'ultimo (salvo l'impeachment per reati). Viceversa, il Presidente non ha il potere di sciogliere il Parlamento. I due poteri — esecutivo e legislativo — sono rigidamente separati e si controllano reciprocamente (checks and balances).

Il vantaggio del modello presidenziale è la stabilità dell'esecutivo e la sua diretta legittimazione democratica. Il rischio è la coabitazione difficile tra un Presidente e un Parlamento di segno politico opposto, che può produrre paralisi istituzionale.

2.4 Il governo semipresidenziale

Il governo semipresidenziale, di cui la Francia è l'esempio più studiato (Quinta Repubblica, 1958), combina elementi del modello parlamentare e presidenziale. Il Presidente della Repubblica è eletto direttamente dal popolo e ha poteri esecutivi propri (politica estera, difesa, nomina del Primo Ministro), ma il Governo deve comunque godere della fiducia del Parlamento. Si possono creare situazioni di coabitazione: un Presidente di un orientamento politico e un Governo (e Parlamento) di orientamento opposto, che convivono nell'esercizio condiviso del potere esecutivo.

2.5 La forma di governo italiana

L'Italia adotta il governo parlamentare nella sua forma classica, con alcune peculiarità. La Costituzione del 1948 non ha introdotto meccanismi di razionalizzazione forti (come la sfiducia costruttiva tedesca), il che ha storicamente determinato un'elevata instabilità governativa. Le riforme elettorali degli anni Novanta e la progressiva personalizzazione della politica hanno parzialmente corretto questa tendenza, senza però modificare l'impianto costituzionale di fondo.

Il Presidente della Repubblica italiano ha poteri di garanzia e di stimolo, non di governo: nomina il Presidente del Consiglio, promulga le leggi (con possibilità di rinvio), può sciogliere le Camere sentiti i loro Presidenti, ma non dirige l'esecutivo. Il potere di governo spetta al Consiglio dei Ministri, presieduto dal Presidente del Consiglio.

Riferimenti normativi

Art. 1 Cost. — l'Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro; la sovranità appartiene al popolo
Art. 2 Cost. — riconoscimento dei diritti inviolabili dell'uomo
Art. 3 Cost. — uguaglianza formale (co. 1) e compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli (co. 2)
Art. 92 Cost. — il Governo è composto dal Presidente del Consiglio e dai Ministri; li nomina il Presidente della Repubblica
Art. 94 Cost. — rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento; mozione di sfiducia

Riepilogo del Modulo

Forma di Stato: riguarda il rapporto tra potere pubblico e società e la distribuzione territoriale del potere; tipi principali: assoluto, liberale, democratico-sociale.
Forma di governo: riguarda il rapporto tra gli organi costituzionali; tipi principali: monarchia costituzionale, governo parlamentare, presidenziale, semipresidenziale.
Stato sociale: interviene attivamente nella vita economica e garantisce diritti sociali; la Costituzione italiana è espressione di questo modello.
Governo parlamentare: l'esecutivo deve godere della fiducia del Parlamento; il Capo dello Stato ha funzioni di garanzia e non di governo.
Governo presidenziale: esecutivo eletto direttamente, non dipende dalla fiducia parlamentare; separazione rigida dei poteri (USA).
Governo semipresidenziale: Presidente eletto direttamente con poteri esecutivi, ma il Governo dipende anche dalla fiducia del Parlamento (Francia).
Italia: governo parlamentare classico; Presidente della Repubblica come organo di garanzia; alta instabilità governativa storicamente compensata solo parzialmente da riforme elettorali.

Domande di Autovalutazione

Qual è la differenza concettuale tra forma di Stato e forma di governo? Fare esempi concreti per chiarire la distinzione.
Come si è evoluta la forma di Stato dal modello liberale ottocentesco a quello democratico-sociale novecentesco? Quali trasformazioni ha prodotto nel ruolo dello Stato?
Descrivere il governo parlamentare: quali sono i suoi elementi fondamentali? In che modo differisce dal governo presidenziale?
Che cos'è la coabitazione nel sistema semipresidenziale francese? Quali problemi istituzionali può generare?
Quali sono le caratteristiche peculiari del governo parlamentare italiano secondo la Costituzione del 1948? Perché storicamente l'Italia ha conosciuto una forte instabilità governativa?

Istituzioni di Diritto Pubblico

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Il Parlamento

Introduzione

Il Parlamento è il cuore del sistema costituzionale italiano: organo di rappresentanza della sovranità popolare, esercita la funzione legislativa e controlla l'operato del Governo. La scelta dei Costituenti di adottare un bicameralismo perfetto — in cui Camera dei Deputati e Senato della Repubblica hanno le stesse funzioni e lo stesso peso — ha caratterizzato profondamente il funzionamento del sistema politico italiano per decenni. In questo modulo si studiano la struttura e la composizione del Parlamento, le modalità di formazione delle Camere, il procedimento legislativo nelle sue varie forme e le funzioni di controllo e indirizzo politico che il Parlamento esercita nei confronti dell'esecutivo.

1. Struttura e composizione

1.1 Il bicameralismo perfetto

La Costituzione italiana (artt. 55-82) ha istituito un Parlamento composto da due Camere — la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica — che godono delle stesse competenze e funzioni. Non esiste in Italia, a differenza di molti altri sistemi bicamerali, una Camera "forte" e una Camera "debole": entrambe devono approvare ogni legge nel medesimo testo, entrambe concedono o revocano la fiducia al Governo.

Questo assetto è frutto di una scelta precisa dei Costituenti, preoccupati di introdurre un sistema di pesi e contrappesi in grado di prevenire derive autoritarie. Il prezzo da pagare è stato però l'allungamento dei tempi legislativi (la navette tra le due Camere) e una certa difficoltà nella formazione di governi stabili.

1.2 La Camera dei Deputati

La Camera dei Deputati è composta da 400 deputati (ridotti da 630 per effetto della riforma costituzionale del 2020, approvata con referendum confermativo). Sono eletti a suffragio universale e diretto dai cittadini che abbiano compiuto il diciottesimo anno di età. L'elettorato passivo — ossia il diritto di essere eletto — spetta ai cittadini che abbiano compiuto il venticinquesimo anno.

1.3 Il Senato della Repubblica

Il Senato della Repubblica è composto da 200 senatori elettivi (anch'essi ridotti da 315 per la stessa riforma). Sono eletti su base regionale dai cittadini che abbiano compiuto il diciottesimo anno (dopo la riforma del 2020, l'età minima di voto per il Senato è stata abbassata a 18 anni, uniformata a quella per la Camera). L'elettorato passivo spetta ai cittadini che abbiano compiuto il venticinquesimo anno.

Accanto ai senatori elettivi, il Senato comprende i senatori a vita: il Presidente della Repubblica lo è di diritto dopo la cessazione dalla carica; possono inoltre essere nominati senatori a vita dal Presidente della Repubblica, in numero non superiore a cinque, "cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario" (art. 59 Cost.).

1.4 Durata e scioglimento

Entrambe le Camere durano in carica cinque anni (la legislatura). La durata può essere prorogata solo in caso di guerra (art. 60 Cost.). Le Camere possono essere sciolte anticipatamente dal Presidente della Repubblica, "sentiti i loro Presidenti" (art. 88 Cost.), ma non nel semestre bianco — gli ultimi sei mesi del mandato presidenziale — salvo che coincida con gli ultimi sei mesi della legislatura.

2. Il sistema elettorale

Il sistema elettorale non è disciplinato direttamente dalla Costituzione, che si limita a stabilire che le elezioni si svolgono a suffragio universale e diretto con voto personale ed eguale, libero e segreto. La disciplina concreta è dunque rimessa alla legge ordinaria.

Nella storia repubblicana, l'Italia ha conosciuto sistemi proporzionali puri (1948-1993), sistemi misti maggioritari-proporzionali (Mattarellum, 1993-2005), poi il Porcellum (2005-2013, dichiarato in parte incostituzionale dalla Corte Costituzionale nel 2014) e infine il Rosatellum (l. 165/2017), attualmente in vigore. Quest'ultimo è un sistema misto: circa un terzo dei seggi è assegnato con metodo maggioritario in collegi uninominali, i restanti due terzi con metodo proporzionale in collegi plurinominali, con soglia di sbarramento al 3% per le liste singole.

3. L'organizzazione interna delle Camere

3.1 Il Presidente e l'Ufficio di Presidenza

Ciascuna Camera elegge al suo interno un Presidente, che dirige i lavori dell'Assemblea, mantiene l'ordine, interpreta il regolamento e rappresenta la Camera nei rapporti esterni. Il Presidente gode di una posizione di terzietà rispetto ai gruppi politici: deve garantire il corretto svolgimento dei lavori nell'interesse dell'istituzione. È affiancato da un Ufficio di Presidenza composto da vicepresidenti, questori e segretari.

3.2 I gruppi parlamentari e le commissioni

I parlamentari si organizzano in gruppi parlamentari, che corrispondono tendenzialmente ai partiti politici. I gruppi sono soggetti istituzionali rilevanti: partecipano alla Conferenza dei capigruppo (che stabilisce il calendario dei lavori), accedono a risorse finanziarie e strutturali, intervengono nelle procedure parlamentari con diritti procedurali specifici.

Le commissioni parlamentari svolgono buona parte del lavoro preparatorio e istruttorio. Esistono commissioni permanenti (per materia: affari costituzionali, bilancio, lavoro, ecc.) e commissioni speciali o di inchiesta. Le commissioni permanenti possono operare in tre diverse "sedi": sede referente (istruiscono il testo che verrà poi discusso e votato dall'Assemblea), sede deliberante o legislativa (approvano direttamente la legge, senza passaggio in Assemblea, nei casi consentiti), sede redigente (deliberano sull'articolato del provvedimento ma la votazione finale spetta all'Assemblea).

4. Il procedimento legislativo

4.1 L'iniziativa legislativa

Il procedimento legislativo ordinario ha inizio con la presentazione di un disegno di legge (d.d.l., se presentato dal Governo) o di una proposta di legge (p.d.l., se presentata da un parlamentare). Il diritto di iniziativa legislativa spetta (art. 71 Cost.) al Governo, a ciascun parlamentare, al corpo elettorale (mediante proposta di legge popolare, con almeno 50.000 firme di elettori), ai Consigli regionali, al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro.

L'iniziativa governativa è largamente prevalente nella pratica: il Governo dispone delle risorse tecniche e politiche per elaborare testi complessi, ed ha tutto l'interesse a controllare l'agenda legislativa.

4.2 L'approvazione da parte di entrambe le Camere

L'iter ordinario prevede che il disegno di legge sia assegnato a una commissione della prima Camera, che lo esamina in sede referente e lo predispone per la discussione in Assemblea. L'Assemblea discute e vota il testo articolo per articolo, poi lo approva nella sua interezza. Il testo passa alla seconda Camera, che ripete il medesimo iter. Se la seconda Camera approva il testo identico a quello della prima, il procedimento è concluso. Se invece la seconda Camera apporta modifiche, il testo torna alla prima Camera (cd. navette), e il ciclo si ripete finché entrambe le Camere non approvano il medesimo testo.

4.3 La promulgazione e la pubblicazione

Una volta approvata, la legge è trasmessa al Presidente della Repubblica per la promulgazione entro un mese. Il Presidente può rinviare la legge alle Camere con un messaggio motivato, chiedendone una nuova deliberazione (art. 74 Cost.). Se le Camere approvano nuovamente la legge, il Presidente è tenuto a promulgarla. Il rinvio è uno strumento di garanzia costituzionale, non un potere di veto assoluto. Dopo la promulgazione, la legge è pubblicata nella Gazzetta Ufficiale ed entra in vigore, di regola, il quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione (vacatio legis), salvo diversa previsione della legge stessa.

4.4 I procedimenti speciali

Accanto all'iter ordinario esistono procedimenti speciali. La sede legislativa delle commissioni consente di approvare leggi direttamente in commissione, senza passaggio in Assemblea, per materie tecniche e non controverse — ma è esclusa per leggi di rilevanza costituzionale, elettorale, tributaria, di delegazione legislativa. Il procedimento di urgenza comprime i tempi. Per le leggi costituzionali vale il procedimento dell'art. 138, già illustrato nel modulo precedente.

5. Le funzioni di controllo e di indirizzo

Il Parlamento non si limita a fare leggi: esercita funzioni fondamentali di controllo sull'operato del Governo e di indirizzo politico.

Il principale strumento di controllo è il rapporto fiduciario: il Governo deve presentarsi alle Camere entro dieci giorni dalla nomina per ottenere la fiducia con voto palese (art. 94 Cost.). La fiducia può essere revocata con una mozione di sfiducia, approvata a maggioranza assoluta dei componenti della Camera che la vota. La mozione deve essere motivata e firmata da almeno un decimo dei componenti.

Gli strumenti di controllo e informazione politica comprendono:

le interrogazioni: richiesta scritta di informazioni al Governo su fatti determinati;
le interpellanze: richiesta al Governo di spiegare i motivi della propria condotta su questioni di carattere politico generale;
le mozioni: atti con cui una Camera impegna il Governo a tenere una determinata condotta;
le risoluzioni: con cui la Camera esprime un orientamento o impegna il Governo;
le commissioni parlamentari di inchiesta: strumenti investigativi con poteri analoghi a quelli dell'autorità giudiziaria (art. 82 Cost.).

Il Parlamento approva inoltre il bilancio dello Stato e i provvedimenti di finanza pubblica, esercitando così un controllo fondamentale sull'attività governativa in campo economico.

Riferimenti normativi

Art. 55 Cost. — il Parlamento è composto dalla Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica
Art. 59 Cost. — senatori a vita di diritto e di nomina presidenziale
Art. 60 Cost. — durata quinquennale delle Camere; proroga solo in caso di guerra
Art. 70 Cost. — funzione legislativa esercitata collettivamente dalle due Camere
Art. 71 Cost. — iniziativa legislativa
Art. 74 Cost. — rinvio presidenziale delle leggi
Art. 82 Cost. — commissioni parlamentari di inchiesta
Art. 88 Cost. — potere di scioglimento del Presidente della Repubblica
Art. 94 Cost. — fiducia al Governo; mozione di sfiducia

Riepilogo del Modulo

Bicameralismo perfetto: Camera e Senato hanno le stesse funzioni; ogni legge deve essere approvata nel medesimo testo da entrambe le Camere.
Composizione: 400 deputati e 200 senatori elettivi, più senatori a vita; riduzione operata dalla riforma costituzionale del 2020.
Legislatura: dura cinque anni; può essere sciolta anticipatamente dal Presidente della Repubblica, tranne nel semestre bianco.
Procedimento legislativo ordinario: iniziativa → commissione referente → approvazione Assemblea → navette tra le Camere → promulgazione del Presidente → pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
Sede legislativa: le commissioni possono approvare leggi direttamente per materie non sensibili.
Controllo sul Governo: rapporto fiduciario, mozione di sfiducia, interrogazioni, interpellanze, commissioni di inchiesta, approvazione del bilancio.

Domande di Autovalutazione

Che cos'è il bicameralismo perfetto e quali sono le sue conseguenze sul funzionamento del sistema politico italiano? Quali vantaggi e svantaggi presenta rispetto al bicameralismo differenziato?
Descrivere il procedimento legislativo ordinario dalla presentazione del disegno di legge alla promulgazione. Che cosa avviene in caso di rinvio presidenziale?
Quali soggetti hanno il diritto di iniziativa legislativa? In pratica, chi presenta la grande maggioranza dei provvedimenti legislativi?
Quali strumenti ha il Parlamento per controllare l'operato del Governo? Distinguere tra strumenti di controllo politico e strumenti di indirizzo.
In quali casi le Camere possono essere sciolte anticipatamente? Che cos'è il "semestre bianco" e perché è stato introdotto?

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Il Presidente della Repubblica

Introduzione

Il Presidente della Repubblica occupa nel sistema costituzionale italiano una posizione di singolare rilievo: è al tempo stesso Capo dello Stato, rappresentante dell'unità nazionale, garante della Costituzione e organo di raccordo tra i poteri dello Stato. Non è un organo di governo — non dirige l'esecutivo né partecipa alla formazione dell'indirizzo politico della maggioranza — ma non è nemmeno un semplice notaio che appone la firma su atti altrui. La sua funzione è di equilibrio, garanzia e impulso: un potere "neutro, imparziale e supra partes", come spesso viene definito, che agisce nei momenti di crisi e di snodo istituzionale. Capire il ruolo del Presidente della Repubblica significa capire la logica profonda del parlamentarismo italiano.

1. Il Presidente della Repubblica come Capo dello Stato

L'art. 87 Cost. elenca i poteri e le prerogative del Presidente della Repubblica, qualificandolo anzitutto come Capo dello Stato e rappresentante dell'unità nazionale. La sua posizione è descritta attraverso una serie di attributi: è titolare di tutti i poteri statali non attribuiti ad altri organi; ha la capacità di "mettere in moto" lo Stato nel caso di inattività che ne determinerebbe una paralisi; è organo supremo in posizione (preminenza in onori e dignità), in guida (rettitudine, autorità e autorevolezza) e in comando (potere di coercizione e di imposizione); rappresenta un potere neutro, imparziale e supra partes.

Questa pluralità di attributi non deve far pensare a un organo onnipotente. Nella pratica costituzionale italiana, il Presidente ha svolto un ruolo prevalentemente di garanzia, intervenendo più incisivamente nei momenti di crisi istituzionale (crisi di governo, scioglimento delle Camere, rinvio di leggi) e mantenendosi più in ombra nelle fasi di normale funzionamento del sistema.

2. Elezione e durata in carica

2.1 L'elezione indiretta

Il Presidente della Repubblica è eletto indirettamente dal popolo, ossia dai suoi rappresentanti. L'organo elettivo è il Parlamento in seduta comune, integrato dai delegati regionali (tre per ogni Regione, tranne la Valle d'Aosta che ne esprime uno), eletti dai rispettivi Consigli regionali. Questa composizione allargata risponde alla volontà di rafforzare il collegamento tra il Capo dello Stato e le autonomie territoriali, nonché di sottrarne l'elezione alle sole dinamiche parlamentari nazionali.

L'elezione avviene a scrutinio segreto: nelle prime tre votazioni è richiesta la maggioranza dei due terzi dell'Assemblea; a partire dalla quarta è sufficiente la maggioranza assoluta. La regola della supermaggioranza nelle prime votazioni serve a garantire che il Presidente abbia una legittimazione ampia, al di là degli schieramenti di maggioranza e opposizione.

2.2 Requisiti di eleggibilità e incompatibilità

I requisiti di eleggibilità consistono nella cittadinanza italiana, nel compimento del cinquantesimo anno di età e nel godimento dei diritti civili e politici. L'ampiezza del requisito anagrafico riflette la volontà di riservare la carica a persone di comprovata esperienza.

Per garantire l'indipendenza dell'organo è prevista la incompatibilità con qualsiasi altra carica. Al Presidente è assegnata una dotazione fissata dalla legge; al termine del mandato acquista la carica di senatore di diritto e a vita; gode dell'irresponsabilità per gli atti compiuti nell'esercizio delle proprie funzioni.

2.3 La durata e la continuità dell'organo

Il mandato presidenziale dura sette anni. La scelta di un mandato più lungo di quello parlamentare (cinque anni) è intenzionale: garantisce che il Presidente attraversi almeno una legislatura intera senza coincidere con il ciclo elettorale, rafforzando così la sua indipendenza dalla maggioranza politica del momento.

La Costituzione prevede tre meccanismi per assicurare la continuità dell'organo. L'elezione pre-scadenza: trenta giorni prima della fine del mandato, il Presidente della Camera convoca il Parlamento in seduta comune per procedere all'elezione del successore. La prorogatio: se le Camere sono sciolte o mancano meno di tre mesi alla fine della legislatura, l'elezione spetta alle nuove Camere e nel frattempo i poteri del Capo dello Stato sono prorogati. La supplenza: in tutte le ipotesi di impedimento (temporaneo o permanente), le funzioni del Presidente sono esercitate dal Presidente del Senato.

3. Gli atti del Presidente della Repubblica e la controfirma

3.1 La controfirma ministeriale

Secondo l'art. 89 Cost., "nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità". La controfirma ministeriale è dunque un elemento essenziale di validità degli atti presidenziali: il ministro che controfirma si dichiara autore dell'atto, o quantomeno partecipe della sua formazione, assumendone la responsabilità politica e giuridica.

3.2 Le categorie di atti presidenziali

La dottrina ha elaborato varie classificazioni degli atti presidenziali, la più nota delle quali è quella che distingue in base al soggetto che esercita la prevalente iniziativa.

Gli atti sostanzialmente ministeriali (o di iniziativa ministeriale) sono atti in cui la vera volontà è quella del ministro proponente: il Presidente si limita a una funzione di controllo formale. Ne sono esempi la promulgazione delle leggi riapprovate dopo un rinvio presidenziale, l'emanazione dei decreti legislativi e dei regolamenti governativi.

Gli atti dovuti sono atti in cui non vi è una vera proposta ma un obbligo di compimento: il Presidente non può rifiutarsi di compierli (es. la promulgazione di leggi dopo che sono state riapprovate dalle Camere).

Gli atti sostanzialmente presidenziali (o di iniziativa presidenziale) sono quelli in cui la reale volontà è del Presidente: il ministro funge da controllore e controfirma per attestare la regolarità dell'atto, non per esprimere una propria volontà. Ne sono esempi la ratifica dei trattati internazionali, l'emanazione di decreti-legge e di decreti legislativi, i regolamenti governativi.

Gli atti paritari sono quelli in cui le due volontà — presidenziale e governativa — si equivalgono: la nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri e lo scioglimento delle Camere ne sono gli esempi più rilevanti.

3.3 Gli atti esenti da controfirma

La regola della controfirma conosce importanti eccezioni: alcuni atti del Presidente non possono essere controfirmati perché per loro natura non si prestano a una condivisione della responsabilità. Sono esenti: gli atti privati o della persona fisica, le omissioni, gli atti orali (come le esternazioni e il conferimento dell'incarico), gli atti compiuti in qualità di Presidente di organi collegiali (CSM, Consiglio Supremo di Difesa), il giuramento, i regolamenti della Presidenza, le dimissioni, i conflitti di attribuzione sollevati dal Presidente contro un Ministro.

4. Lo scioglimento delle Camere

Lo scioglimento delle Camere è uno dei poteri più rilevanti e discussi del Presidente della Repubblica. Ai sensi dell'art. 88 Cost., il Presidente "può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse". Il parere dei Presidenti delle Camere è obbligatorio ma non vincolante.

I motivi che possono giustificare lo scioglimento sono molteplici: grave inadempienza del Parlamento rispetto ai propri doveri costituzionali, accordo sostanziale tra i partiti della maggioranza o anche della minoranza, mutamento delle leggi elettorali, Governo sfiduciato e forze politiche non in grado di costituire una maggioranza. Lo scioglimento è precluso negli ultimi sei mesi del mandato presidenziale (semestre bianco), salvo coincidenza con gli ultimi sei mesi della legislatura.

5. La responsabilità del Presidente della Repubblica

Rispetto alla responsabilità giuridica, il Presidente della Repubblica gode di una sostanziale esenzione per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni. Tuttavia, l'esenzione non è assoluta: non copre gli atti compiuti fuori dall'esercizio delle funzioni presidenziali, né i reati di alto tradimento e di attentato alla Costituzione. In questi casi il Presidente viene messo in stato d'accusa dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta e a scrutinio segreto, e giudicato dalla Corte Costituzionale in composizione integrata (i 15 giudici ordinari più 16 giudici aggregati estratti a sorte da un elenco di cittadini eleggibili al Senato).

Riferimenti normativi

Art. 83 Cost. — elezione del Presidente della Repubblica (Parlamento in seduta comune + delegati regionali)
Art. 84 Cost. — requisiti di eleggibilità e incompatibilità
Art. 85 Cost. — durata del mandato (7 anni); elezione pre-scadenza e prorogatio
Art. 86 Cost. — supplenza del Presidente del Senato
Art. 87 Cost. — attribuzioni del Presidente della Repubblica
Art. 88 Cost. — scioglimento delle Camere; divieto nel semestre bianco
Art. 89 Cost. — controfirma ministeriale
Art. 90 Cost. — irresponsabilità del Presidente; eccezione per alto tradimento e attentato alla Costituzione
Art. 91 Cost. — giuramento del Presidente davanti al Parlamento in seduta comune

Riepilogo del Modulo

Presidente della Repubblica: Capo dello Stato e rappresentante dell'unità nazionale; organo di garanzia, non di governo.
Elezione: indiretta, dal Parlamento in seduta comune + delegati regionali; maggioranza dei 2/3 nelle prime tre votazioni, poi maggioranza assoluta.
Durata: 7 anni; incompatibile con qualsiasi altra carica; senatore di diritto a vita alla scadenza del mandato.
Continuità: elezione pre-scadenza, prorogatio, supplenza del Presidente del Senato.
Controfirma: elemento essenziale di validità degli atti; il ministro controfirmante ne assume la responsabilità.
Atti presidenziali: sostanzialmente ministeriali, dovuti, sostanzialmente presidenziali, paritari; alcuni sono esenti da controfirma.
Scioglimento delle Camere: potere di rilievo; il Presidente deve sentire i Presidenti delle Camere; vietato nel semestre bianco.
Responsabilità: esenzione per gli atti funzionali; messa in stato d'accusa per alto tradimento e attentato alla Costituzione, giudizio della Corte Costituzionale integrata.

Domande di Autovalutazione

Perché il Presidente della Repubblica è definito organo "neutro, imparziale e supra partes"? In che cosa si distingue il suo ruolo da quello del Governo?
Descrivere il procedimento di elezione del Presidente della Repubblica. Perché è prevista la maggioranza dei due terzi nelle prime tre votazioni e la maggioranza assoluta dalla quarta?
Che cos'è la controfirma ministeriale? Quali categorie di atti ne sono esenti e perché?
In quali circostanze il Presidente della Repubblica può sciogliere le Camere? Che cos'è il semestre bianco?
Quale responsabilità ha il Presidente della Repubblica per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni? Cosa accade in caso di accuse per alto tradimento o attentato alla Costituzione?

Istituzioni di Diritto Pubblico

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Il Governo

Introduzione

Il Governo è il motore dell'azione politica quotidiana dello Stato: è l'organo che traduce in atti concreti l'indirizzo politico della maggioranza parlamentare, dirige la pubblica amministrazione, elabora le politiche pubbliche, rappresenta l'Italia nelle relazioni internazionali e nelle istituzioni europee. In senso tecnico, il Governo è un organo complesso: è composto dal Consiglio dei Ministri, dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai singoli Ministri, ciascuno con proprie attribuzioni. La Costituzione disciplina la struttura del Governo con sobrietà, lasciando ampi spazi alla prassi e alle leggi ordinarie. In questo modulo si studiano la composizione e le funzioni dei diversi organi governativi, il procedimento di formazione del Governo, il rapporto fiduciario con il Parlamento, la crisi di governo e gli organi ausiliari dell'esecutivo.

1. Il Governo come comitato direttivo della maggioranza parlamentare

1.1 Il duplice ruolo del Governo

Il Governo svolge un duplice ruolo costituzionalmente riconosciuto: da un lato è un organo esecutivo, in quanto posto al vertice dell'amministrazione pubblica e incaricato di dare esecuzione alle leggi; dall'altro è un organo politico, in quanto concorre con le Camere a determinare l'indirizzo politico dello Stato.

Nel corso del tempo, il secondo ruolo si è progressivamente rafforzato rispetto al primo. Negli ultimi decenni, in Italia e più in generale in Europa occidentale, il Governo ha assunto una posizione dominante nel processo decisionale, diventando il vero comitato direttivo della maggioranza parlamentare. Le ragioni di questa evoluzione sono molteplici: la maggiore capacità decisionale e speditezza dell'azione governativa rispetto a quella parlamentare; la crescente complessità tecnica delle materie regolate (che richiede competenze specialistiche raramente presenti nei parlamenti); il consolidarsi dei partiti di massa con solide discipline di voto; l'affermarsi dello Stato sociale, con la conseguente espansione dell'apparato burocratico; la tendenza dei sistemi elettorali maggioritari a polarizzare la competizione politica.

2. La struttura del Governo

2.1 Il Presidente del Consiglio dei Ministri

Il Presidente del Consiglio dei Ministri è il capo del Governo. La Costituzione gli attribuisce (art. 95 Cost.) la funzione di direzione della politica generale del Governo e il mantenimento dell'unità dell'indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei Ministri. Ha inoltre una fondamentale funzione di rappresentanza esterna e generale della volontà del Consiglio.

In concreto, il Presidente del Consiglio: comunica alle amministrazioni la composizione del Governo e ogni mutamento in essa; può porre la questione di fiducia davanti al Parlamento; chiede al Presidente della Repubblica l'autorizzazione alla presentazione di disegni di legge di iniziativa governativa; è il solo competente a presentare alle Camere i disegni di legge di iniziativa governativa.

Il Presidente del Consiglio presiede e convoca il Consiglio dei Ministri, ne fissa l'ordine del giorno, dirige la discussione su ogni punto, pone ai voti le varie proposte e dichiara l'esito delle votazioni. Spettano al Presidente del Consiglio anche importanti poteri interministeriali, come il potere di chiedere ai ministri relazioni e verifiche, di compiere atti di concerto interministeriale e di concordare con i Ministri le pubbliche dichiarazioni che impegnano la politica generale del governo. Al Presidente del Consiglio è poi riconosciuta l'alta direzione, la responsabilità politica generale e il coordinamento della politica informativa di sicurezza svolta dai cosiddetti servizi segreti.

Per supportare il Presidente del Consiglio esiste una struttura denominata Presidenza del Consiglio, che ha sede a Palazzo Chigi e che gode di rilevanti poteri di conoscenza e di stimolo all'intera amministrazione statale, dotata anche di autonomia organizzativa, contabile e di bilancio.

2.2 Il Consiglio dei Ministri

Il Consiglio dei Ministri è l'organo collegiale del Governo, composto dal Presidente del Consiglio e da tutti i Ministri. Ne fa parte anche il Sottosegretario di Stato alla Presidenza della Presidenza. È il principale organo deliberativo del Governo: determina la politica generale e l'indirizzo dell'azione amministrativa. Le sue funzioni comprendono: l'iniziativa legislativa, il trasferimento dalla Commissione deliberante dell'Assemblea dei disegni di legge, l'esercizio delle deleghe delle Camere, le disposizioni nelle leggi di bilancio, la presentazione alle Camere per ottenere la fiducia, la determinazione della politica generale del Governo e dell'indirizzo dell'azione amministrativa.

Il Consiglio include anche la composizione del Governo e le competenze dei singoli Ministri. Il Consiglio delibera, infine, sugli atti relativi alle confessioni religiose ed esercita funzioni in materia di amministrazione nei casi previsti dalla legge.

2.3 I Ministri

I Ministri svolgono una duplice funzione: come componenti del Consiglio dei Ministri partecipano all'indirizzo politico generale del Governo; come organi di vertice di un Dicastero o Ministero, esercitano la direzione politico-amministrativa della struttura burocratica a loro affidata. Il numero dei Ministri può non corrispondere a quello delle persone fisiche che li ricoprono, perché il Presidente del Consiglio può essere preposto a uno o più Ministeri senza portafoglio, e i cosiddetti Ministri senza portafoglio — ossia i titolari di un dipartimento non corrispondenti a un Dicastero — fanno parte del Consiglio dei Ministri e svolgono le funzioni delegate dal Presidente del Consiglio.

I Ministri svolgono le funzioni delegate dal Presidente del Consiglio, nell'espletamento delle loro leggi di collaborazione, dirigono le strutture dei Ministeri di cui sono al vertice, nell'ambito del potere di nomina dei segretari generali e dei dirigenti. Ovviamente, in qualità di Ministri sono al pari degli altri, del Consiglio dei Ministri.

2.4 Gli organi non necessari

Oltre agli organi costituzionalmente necessari (Consiglio dei Ministri, Presidente del Consiglio, ministri) ne esistono altri previsti e disciplinati dalla Costituzione e successivamente dalle fonti primarie. Tali organi possono essere suddivisi in:

organi collegiali: il consiglio di gabinetto (organo costituito dai ministri designati dal presidente del consiglio ha la funzione di coadiuvare il presidente nel svolgimento delle sue funzioni), i comitati interministeriali, il sottosegretariato di Stato.
organi individuali: i vicepresidenti del consiglio, i sottosegretari di Stato, i viceministri.

3. Il procedimento di formazione del Governo

3.1 Le consultazioni

Il procedimento di formazione del Governo è disciplinato dalla prassi costituzionale più che dalla Costituzione, la quale si limita a prevedere la nomina da parte del Presidente della Repubblica. La fase cruciale è quella delle consultazioni: il Presidente della Repubblica convoca i Presidenti delle Camere, i leader dei partiti, i presidenti dei gruppi parlamentari, i Presidenti del Consiglio emeriti, per acquisire un quadro chiaro della situazione politica e individuare il soggetto più idoneo a formare un Governo capace di ottenere la fiducia parlamentare. Le consultazioni possono concludersi con opposte conseguenze: se esito positivo, il Capo dello Stato procede all'incarico; se negativo (impossibilità di trovare una maggioranza), può prospettarsi lo scioglimento delle Camere.

3.2 L'incarico e la nomina

Una volta individuato il soggetto idoneo, il Presidente della Repubblica procede al conferimento dell'incarico di formare il Governo. L'incaricato conduce trattative con i partiti della propria coalizione per definire il programma di governo e la composizione ministeriale. Se le trattative hanno esito positivo, l'incaricato scioglie la riserva e il Presidente della Repubblica adotta tre decreti consecutivi: di accettazione delle dimissioni del precedente Governo, di nomina del Presidente del Consiglio, di nomina dei Ministri.

3.3 Il giuramento e la fiducia

Prima di assumere le funzioni, il Presidente del Consiglio e i Ministri prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica. Entro dieci giorni dalla nomina, il Governo ha l'obbligo di presentarsi alle Camere per ottenere la fiducia con voto palese.

Le incompatibilità per la titolarità di cariche nel Governo comprendono: svolgimento di funzioni o esercizio di compiti di gestione in società aventi fini di lucro o in attività di rilievo imprenditoriale; esercizio di attività libero-professionali o di lavoro autonomo in materie connesse con la carica nel governo; esercizio di qualunque tipo di impiego, pubblico privato.

4. La crisi di Governo

4.1 Le dimissioni e la sfiducia

La Costituzione non prevede per il Governo un termine di durata né cause legali di decadenza o scioglimento, ma si limita a prevedere l'obbligo di dimissioni nel caso in cui al Governo non venga accordata la fiducia (anche da parte di una sola Camera) o venga approvata una mozione di sfiducia. Il Governo viene rimosso dalla carica attraverso un atto volontario (le dimissioni) che determina così una crisi di governo parlamentare.

Per sollecitare la coesione della propria maggioranza, lo strumento più frequentemente utilizzato dal Governo è rappresentato dalla questione di fiducia, la quale comporta, in caso di pronuncia sfavorevole, le dimissioni del Governo. Come il Governo, anche il singolo Ministro può dimettersi volontariamente oppure essere obbligato alle dimissioni in conseguenza dell'approvazione di una mozione di sfiducia individuale.

4.2 La responsabilità giuridica

I Ministri sono responsabili giuridicamente per gli atti compiuti nell'esercizio delle loro funzioni. La responsabilità è collegiale (per gli atti del Consiglio dei Ministri) e individuale (per gli atti del Dicastero). L'art. 95 Cost. afferma che i ministri sono responsabili degli atti compiuti nell'esercizio delle proprie funzioni, a condizione che sia riscontrabile una qualche colpa, sia pure solo in eligendo o in vigilando. L'art. 96 Cost. affida il giudizio sui reati ministeriali alla magistratura ordinaria previa autorizzazione da parte della camera a cui appartiene il ministro.

5. Gli organi ausiliari del Governo

5.1 Il Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato è un organo ausiliare del Governo con duplice funzione: consultiva e giurisdizionale. La sua istituzione risale al periodo napoleonico. Nella funzione consultiva, esprime pareri in materia di legittimità e merito relativi all'attività delle pubbliche amministrazioni. Nella funzione giurisdizionale, esercita la giurisdizione amministrativa di secondo grado (ossia sui ricorsi contro le sentenze dei tribunali amministrativi regionali) e in alcuni casi in via esclusiva in unico grado.

È composto da un presidente, 15 presidenti di sezione e 72 consiglieri, articolato in 7 sezioni (4 con funzioni consultive e 3 con funzioni giurisdizionali). Può riunirsi in adunanza generale (formata da tutti i consiglieri e operante in sede consultiva) e in adunanza plenaria (alla quale partecipano il presidente e 12 consiglieri, operante in sede giurisdizionale).

5.2 La Corte dei Conti

La Corte dei Conti svolge due funzioni fondamentali. La funzione di controllo comprende: il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo (nella forma del visto e della successiva registrazione), il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e quello sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. La funzione giurisdizionale si esercita nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.

5.3 Il CNEL

Il Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro (CNEL) è costituito da esperti rappresentanti delle categorie produttive. È titolare del potere di iniziativa legislativa e di poteri consultivi.

Riferimenti normativi

Art. 92 Cost. — composizione del Governo; nomina da parte del Presidente della Repubblica
Art. 93 Cost. — giuramento del Presidente del Consiglio e dei Ministri
Art. 94 Cost. — fiducia parlamentare; mozione di sfiducia
Art. 95 Cost. — funzioni del Presidente del Consiglio; responsabilità ministeriale
Art. 96 Cost. — reati ministeriali; autorizzazione parlamentare
Art. 100 Cost. — Consiglio di Stato e Corte dei Conti come organi ausiliari
Art. 99 Cost. — Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro

Riepilogo del Modulo

Governo: organo complesso (Presidente del Consiglio, Consiglio dei Ministri, Ministri); ruolo esecutivo e politico.
Presidente del Consiglio: dirige la politica generale del Governo, coordina i Ministri, presiede il Consiglio dei Ministri.
Consiglio dei Ministri: organo collegiale; determina l'indirizzo politico e amministrativo del Governo.
Ministri: direzione del Dicastero e partecipazione alle decisioni collegiali del Consiglio.
Formazione: consultazioni → incarico → trattative → nomina → giuramento → fiducia parlamentare entro 10 giorni.
Crisi di governo: obbligo di dimissioni dopo voto di sfiducia o mancata fiducia; strumento della questione di fiducia per compattare la maggioranza.
Organi ausiliari: Consiglio di Stato (consultiva + giurisdizionale), Corte dei Conti (controllo + giurisdizionale), CNEL (consultivo + iniziativa legislativa).

Domande di Autovalutazione

Qual è la differenza tra il ruolo del Presidente del Consiglio e quello dei singoli Ministri? Quali poteri ha il Presidente del Consiglio nei confronti dei ministri?
Descrivere il procedimento di formazione del Governo: quali fasi lo compongono e quale ruolo svolge il Presidente della Repubblica?
Che cos'è la questione di fiducia? Perché è usata così frequentemente nella prassi parlamentare italiana?
Come si distingue la responsabilità collegiale da quella individuale dei Ministri? Quale organo giudica i reati ministeriali?
Quali sono le funzioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti come organi ausiliari del Governo? In che cosa si distinguono?

Istituzioni di Diritto Pubblico

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La Pubblica Amministrazione

Introduzione

La pubblica amministrazione è l'insieme degli organi e degli enti che svolgono una funzione amministrativa: curano in concreto gli interessi pubblici individuati dagli organi di indirizzo politico, traducendo in atti e comportamenti la volontà astratta espressa dalla legge. È la struttura operativa dello Stato e degli altri enti pubblici, quella che effettivamente tocca la vita quotidiana dei cittadini: rilascia autorizzazioni, costruisce strade, gestisce scuole e ospedali, riscuote tributi, mantiene l'ordine pubblico. In questo modulo si studiano i principi costituzionali che governano la pubblica amministrazione, la sua organizzazione, i tipi di atti che essa produce, il procedimento amministrativo e la responsabilità dell'amministrazione verso i privati.

1. I profili costituzionali della pubblica amministrazione

1.1 La pubblica amministrazione nella Costituzione

La Costituzione dedica espressamente alla pubblica amministrazione solo gli artt. 97 e 98, ma in molte altre disposizioni si possono rinvenire regole che riguardano direttamente o indirettamente l'amministrazione. L'art. 97 enuncia i principi fondamentali: buon andamento e imparzialità dell'amministrazione, organizzazione degli uffici per legge, accesso per concorso.

1.2 Il principio di legalità

Il principio di legalità dell'amministrazione trova fondamento in una pluralità di norme costituzionali: i pubblici uffici devono essere organizzati secondo disposizioni di legge; la Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo; la Costituzione prevede l'istituzione in ogni Regione di organi di giustizia amministrativa di primo grado; assicura il diritto di difesa per la tutela degli interessi legittimi contro gli atti della pubblica amministrazione; prevede la responsabilità diretta dei funzionari e dipendenti dello Stato e degli enti pubblici.

Praticamente, gli atti dell'amministrazione devono trovare il proprio fondamento in una previa norma, la quale può essere posta da qualsiasi fonte del diritto dello Stato. La legalità dell'atto non potrà essere solo formale (esistenza di una norma), ma anche sostanziale: le norme devono prefigurare il contenuto della decisione, fissando i parametri generali cui questa deve ispirarsi (legalità sostanziale).

1.3 Il principio di imparzialità

In materia di organizzazione amministrativa la Costituzione prevede una riserva di legge. L'imparzialità è considerata sia come principio strumentale (la norma e il provvedimento amministrativo devono susseguirsi con tempi che non privilegino né svantaggino nessuno rispetto all'aspetto economica dell'azione amministrativa) che come principio oggettivo (obbligo per i titolari degli organi della pubblica amministrazione di non scegliere, nella fase in cui esercita questo potere, non solo di evitare favoritismi a favoriti — imparzialità negativa —, ma di identificare e valutare tutti gli interessi coinvolti, pubblici e privati — imparzialità positiva).

Vari istituti sono diretti ad assicurare l'imparzialità della pubblica amministrazione, come: il concorso e il decentramento amministrativo.

1.4 Il principio del buon andamento

Il principio del buon andamento è ravvisabile nella sintesi delle seguenti qualità: efficacia, efficienza ed economicità. L'efficacia dell'azione amministrativa riguarda il rapporto tra gli obiettivi prefissati e i risultati ottenuti. L'efficienza riguarda il rapporto tra le risorse impiegate e i risultati conseguiti. L'economicità concerne il rapporto tra i mezzi e i risultati economici e finanziari conseguiti per il soddisfacimento dell'interesse pubblico.

2. L'organizzazione amministrativa

2.1 L'amministrazione centrale: i Ministeri

I Ministeri rappresentano degli apparati burocratici tendenzialmente gerarchici, al cui vertice vi è un Ministro che fa parte del Consiglio dei Ministri e concorre a determinare l'indirizzo politico. Il Ministero è strutturato con uno schema ad alveare: sezioni (uffici costituenti unità elementari), divisioni (uffici raggruppati in unità più complesse), dipartimenti (operano in grandi aree di materie omogenee) e direzioni generali (operano in specifici settori materiali).

Accanto a questi uffici strutturati secondo una logica gerarchica, ve ne sono altri collocati in posizione di staff, che collaborano direttamente col Ministro, come l'ufficio legislativo e il gabinetto.

Nell'organizzazione ministeriale vanno poi menzionate le: Aziende (o amministrazioni autonome), come l'ANAS, che svolgono la propria attività nelle forme del diritto privato; e le Agenzie, come l'Agenzia per la proprietà industriale, che hanno personalità giuridica, un proprio statuto e un particolare regime di autonomia.

2.2 Le autorità amministrative indipendenti

Le autorità amministrative indipendenti sono enti od organi pubblici dotati di sostanziale indipendenza nei confronti del Governo, rivolte a garantire il funzionamento delle regole del mercato su interessi costituzionale in campi socialmente rilevanti. Alcune autorità hanno personalità giuridica (CONSOB, ISVAP) mentre altre ne sono prive. Le più importanti sono: la Banca d'Italia (vigilanza sul sistema bancario), l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (c.d. Autorità Antitrust), la CONSOB (regolamentazione del mercato dei valori mobiliari), l'ISVAP (vigilanza sulle assicurazioni), l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, il Garante per la protezione dei dati personali.

2.3 Gli enti pubblici

Per ente pubblico si intende un'organizzazione dotata di personalità giuridica e di un'espressa o implicita qualificazione pubblicistica. Esiste la categoria degli enti pubblici economici (disciplina privatistica, nessun atto di autorità) distinta dagli organismi di diritto pubblico (previsti dalle direttive europee in materia di appalti). Per molti enti pubblici economici si è proceduto alla privatizzazione — trasformazione in società per azioni a controllo pubblico — a seguito di normative europee.

3. L'attività amministrativa

3.1 Il potere amministrativo e la discrezionalità

L'attività amministrativa è quella mediante la quale gli organi dello Stato e degli enti pubblici provvedono alla cura concreta degli interessi pubblici loro affidati. Il potere amministrativo è una funzione (potere-dovere) tesa al raggiungimento di una finalità pubblica previamente fissata da atti normativi. È un potere discrezionale, in quanto esiste uno scarto tra il disporre in generale e in astratto e il concreto provvedere.

La discrezionalità è la facoltà di scelta fra più comportamenti giuridicamente leciti per il soddisfacimento dell'interesse pubblico. La fase discrezionale della pubblica amministrazione si sostanzia in due momenti: la fase del giudizio (si analizzano i diversi interessi, si fanno emergere e si analizzano quelli secondari) e la fase della volontà (si scelgono le soluzioni con il minor sacrificio possibile degli interessi secondari). La facoltà di scelta implica vari aspetti: an (se adottare o meno l'atto), quando (la scelta del momento), quid (la scelta sull'oggetto), quomodo (la scelta sul tipo di atto).

3.2 Il procedimento amministrativo

L'attività amministrativa si svolge attraverso procedimenti, ossia una serie di atti eterogenei conseguenti e preordinati ad un unico fine. Il procedimento si articola in diverse fasi:

La fase dell'iniziativa dà avvio al procedimento ed è diretta a predisporre e ad accertare i presupposti. Può essere privata (quando il privato presenta un'istanza) o pubblica (quando spetta a un organo pubblico diverso da quello che emetterà il provvedimento finale) o d'ufficio.

La fase istruttoria concerne le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione e i fatti rilevanti ai fini del provvedimento finale. In questa fase si applica il principio inquisitorio: l'amministrazione procedente ha l'obbligo di acquisire tutti gli istruttori, con la clausola di non "aggravare" il procedimento. Può acquisire dichiarazioni e documenti, sollecitare rettifiche, eseguire accertamenti tecnici, disporre ispezioni, ordinare l'esibizione di documenti. I pareri possono essere: facoltativi (quando l'amministrazione procedente li valuta liberamente), obbligatori (deve necessariamente acquisirli ma può discostarsene) o vincolanti (non può discostarsene anche se conserva il potere di non adottare l'atto).

La fase deliberativa è quella in cui si effettua la scelta discrezionale e si determina il contenuto dell'atto. Il procedimento deve concludersi entro un termine stabilito da una norma di legge, dello stesso ente. In alcuni casi la legge attribuisce al silenzio della pubblica amministrazione gli stessi effetti di un atto amministrativo espresso e motivato (silenzio-assenso: comporta l'accoglimento di un'istanza; silenzio-diniego: il significato opposto è previsto in ipotesi specifiche).

L'atto è perfetto con la fase deliberativa, ma potrebbe non essere ancora efficace. La legittimità è il merito del provvedimento adottato: tramite i controlli preventivi di legittimità e di merito (visto, controllo per approvazione, l'autorizzazione o l'omologazione) ovvero se ne assicura la conoscibilità — l'efficacia può essere subordinata all'avvenuta comunicazione o alla pubblicazione.

4. I provvedimenti amministrativi

4.1 Caratteri e tipologie

I provvedimenti amministrativi sono atti giuridici mediante i quali la pubblica amministrazione persegue in concreto la realizzazione di un interesse pubblico ad essa affidato. Si caratterizzano per la loro imperatorietà (o autoritarietà) e esecutorietà: possono incidere unilateralmente nella sfera giuridica del destinatario senza il suo consenso, e l'amministrazione ha il potere di dare immediate e diretta esecuzione all'atto contro la volontà del destinatario.

I provvedimenti si dividono in ampliativi (producono un ampliamento della sfera giuridica del destinatario: autorizzazioni, dispense, concessioni, sovvenzioni, ammissioni) e restrittivi (producono una restrizione: ordini, divieti, atti ablativi come le espropriazioni, le occupazioni, le requisizioni, la confisca).

4.2 L'invalidità dell'atto amministrativo

L'invalidità di un atto giuridico consiste nella difformità dal parametro normativo che lo disciplina, mentre per inefficacia si intende l'incapacità di produrre effetti giuridici. L'atto amministrativo è invalido quando è difforme dalla norma che lo disciplina; è anche nullo quando manca gravemente di uno degli elementi essenziali del provvedimento (organo agente non qualificabile come organo della PA, mancanza assoluta di attribuzioni per territorio o per materia, mancanza della volontà dell'autore, destinatario inesistente, impossibile, illecito o indeterminabile, forma essenziale mancante, causa inesistente e illecita).

L'annullabilità è disciplinata dalla legge e, a differenza della nullità, l'atto è eseguito e produce effetti giuridici finché non è annullato. I vizi che causano l'annullabilità dell'atto amministrativo (vizi di legittimità) sono: l'incompetenza (come la violazione del riparto delle competenze tra vari enti od organi), la violazione di legge e l'eccesso di potere. L'eccesso di potere è il vizio di legittimità di più difficile individuazione e si verifica quando il potere amministrativo viene esercitato per una finalità diversa da quella normativamente stabilita (sviamento di potere).

5. La responsabilità della pubblica amministrazione

L'art. 28 Cost. dispone che "i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti", e che in tali casi "la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici". Ciò significa che lo Stato e gli enti pubblici rispondono civilmente per gli illeciti compiuti dai propri dipendenti.

Possono individuarsi quattro ipotesi: illecito compiuto da un dipendente fuori dall'organizzazione e dall'esercizio delle proprie funzioni (risponde personalmente la persona fisica); illecito colposo nell'esercizio delle funzioni da parte di un dipendente non titolare di un organo (risponde direttamente il dipendente e la responsabilità civile si estende allo Stato); illecito compiuto senza volontà di ledere dal titolare di un organo pubblico (responsabilità diretta dell'ente); illecito compiuto con volontà di ledere dal titolare di un organo pubblico nell'esercizio delle sue funzioni (il danneggiato può scegliere se avvalersi sull'ente o sul funzionario).

Riferimenti normativi

Art. 97 Cost. — buon andamento e imparzialità della PA; riserva di legge per l'organizzazione; accesso per concorso
Art. 98 Cost. — i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione
Art. 28 Cost. — responsabilità diretta dei funzionari; estensione allo Stato e agli enti pubblici
L. 241/1990 — legge sul procedimento amministrativo; principio del buon andamento e del termine; silenzio-assenso

Riepilogo del Modulo

PA: insieme di organi ed enti che curano concretamente gli interessi pubblici; sottoposta ai principi di legalità, imparzialità e buon andamento (art. 97 Cost.).
Legalità: ogni atto deve avere fondamento in una norma previa, formale e sostanziale.
Imparzialità: evitare favoritismi (negativa) e valutare tutti gli interessi coinvolti (positiva).
Buon andamento: efficacia, efficienza, economicità.
Organizzazione: Ministeri, autorità indipendenti, enti pubblici (economici e non).
Discrezionalità: facoltà di scelta (an, quando, quid, quomodo) entro i limiti posti dalla legge.
Procedimento: fasi di iniziativa, istruttoria, deliberativa; pareri facoltativi, obbligatori, vincolanti; silenzio-assenso e silenzio-diniego.
Provvedimenti: ampliativi o restrittivi; caratteri di imperatorietà ed esecutorietà.
Invalidità: nullità (mancanza di elementi essenziali) vs annullabilità (incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere/sviamento).
Responsabilità: art. 28 Cost.; responsabilità diretta dei funzionari estesa allo Stato.

Domande di Autovalutazione

Quali sono i tre principi costituzionali fondamentali che governano la pubblica amministrazione? Spiegare il contenuto di ciascuno.
Che cos'è il potere discrezionale della pubblica amministrazione? Quali sono le sue diverse dimensioni (an, quando, quid, quomodo)?
Descrivere le fasi del procedimento amministrativo. Che differenza c'è tra parere obbligatorio e parere vincolante?
Qual è la differenza tra nullità e annullabilità dell'atto amministrativo? Quali vizi determinano l'annullabilità?
Cosa si intende per "eccesso di potere" e "sviamento di potere" nel diritto amministrativo? Fare un esempio concreto.

Istituzioni di Diritto Pubblico

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Gli Organi dell'Unione Europea

Introduzione

L'Unione Europea è una realtà istituzionale senza precedenti: non è uno Stato federale, ma va ben oltre la semplice cooperazione intergovernativa. Dispone di proprie istituzioni, produce un diritto che si applica direttamente ai cittadini degli Stati membri e che prevale su quello nazionale. Comprendere come funzionano le istituzioni europee — chi decide, come si decide, con quali procedure — è diventato essenziale per qualsiasi giurista italiano, poiché una quota crescente delle norme che si applicano nella vita quotidiana trova la propria origine a Bruxelles o a Strasburgo. In questo modulo si studiano le principali istituzioni dell'Unione Europea, il sistema di equilibrio istituzionale che le governa, il processo legislativo e le caratteristiche dell'attività amministrativa europea.

1. Il sistema istituzionale dell'Unione Europea

1.1 Le istituzioni comunitarie e gli altri organi

Il Trattato sull'Unione Europea individua sette istituzioni principali: il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio dell'Unione europea (o Consiglio dei Ministri), la Commissione europea, la Corte di Giustizia dell'Unione Europea, la Banca Centrale Europea e la Corte dei Conti europea. Accanto a queste operano altri organi: il Comitato economico e sociale, il Comitato delle Regioni, il Mediatore europeo.

1.2 Il principio dell'equilibrio istituzionale

Sul piano europeo non opera il principio della separazione dei poteri nel senso classico. Il sistema comunitario si ispira piuttosto al principio dell'equilibrio istituzionale (checks and balances): ciascuna istituzione e ciascun organo devono esercitare le competenze loro specificamente attribuite in modo da non pregiudicare il buon funzionamento degli altri organi. È un sistema di bilanciamento orizzontale tra istituzioni dotate di diversa legittimazione — la legittimazione democratica diretta del Parlamento, quella intergovernativa del Consiglio, quella tecnocratica della Commissione.

2. La Commissione europea

2.1 Composizione e nomina

La Commissione europea è l'istituzione che più di tutte incarna la dimensione "sopranazionale" dell'Unione: i suoi membri devono agire in piena indipendenza, nell'interesse generale della Comunità europea, sottraendosi ad ogni sollecitazione a istruzione da parte di qualsiasi organo o Governo nazionale. Il suo mandato è di cinque anni.

La formazione della Commissione avviene in due fasi: la nomina del Presidente, che è designato dal Consiglio europeo riunito a livello di Capi di Stato e di Governo a maggioranza qualificata, e tale designazione è poi approvata dal Parlamento europeo; e la nomina dei Commissari, secondo la stessa procedura e di comune accordo con il Presidente designato, adottando l'elenco degli altri componenti della Commissione, redatto conformemente alle proposte formulate da ciascuno Stato membro. Il Presidente e i Commissari sono poi collettivamente sottoposti a un voto di approvazione da parte del Parlamento europeo e successivamente nominati dal Consiglio che delibera a maggioranza assoluta.

La cessazione anticipata della Commissione prevede: dimissioni d'ufficio (destituzione dalla Corte di Giustizia), dimissioni su voto di sfiducia del Parlamento, e dimissioni volontarie.

2.2 Le competenze della Commissione

Le competenze della Commissione sono: la funzione di vigilanza nell'attuazione della normativa primaria e derivata; la partecipazione all'emanazione di raccomandazioni e pareri; il contributo alla formulazione degli atti degli altri organi comunitari; l'esercizio di poteri normativi propri o delegati dal Consiglio per l'attuazione regolamentare di disposizioni normative.

Come si evince, la Commissione si trova ad esercitare funzioni che hanno riflesso sulla legislazione: il diritto esclusivo di iniziativa legislativa, il potere di determinare il piano di azione della Comunità, l'elaborazione di strategie di sviluppo delle politiche comunitarie, e l'attività normativa propria o delegata. Sull'indirizzo dell'attività di amministrazione, la Commissione esercita poteri di supervisione delle attività amministrative degli Stati membri.

3. Il Consiglio dell'Unione europea

3.1 Composizione e funzionamento

Il Consiglio dell'Unione europea è l'organo di rappresentanza istituzionale degli Stati membri dell'Unione. È composto da un rappresentante per ciascun Stato membro "a livello ministeriale". Il Consiglio vota a maggioranza semplice, salvo particolari casi che richiedono la maggioranza qualificata (metà + 1 degli Stati con almeno 232 voti su 321, pari al 72%) o l'unanimità.

Il Consiglio si riunisce su convocazione del suo Presidente, di uno dei suoi membri o della Commissione. Assume le principali decisioni a formazioni diverse ("Formazioni"), a seconda degli oggetti da trattare. Le principali formazioni sono quelle: del Consiglio degli affari generali (composto dai Ministri degli esteri), competente in materia di politica estera; dell'ECOFIN (Consiglio dei Ministri dell'economia e della finanza) competente in materia di mercato interno e di Unione Monetaria.

La Presidenza del Consiglio è affidata a rotazione semestrale a uno Stato membro. Il Presidente stabilisce il programma semestrale del Consiglio, definisce l'agenda degli incontri e presiedendo il e anche all'alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune. Il Consiglio è coadiuvato dal Coreper (comitato dei rappresentanti permanenti presso il Consiglio) e dal suo ufficio di composizione "alta", il Coreper II, a cui spetta trattare le questioni più rilevanti, e i rappresentanti aggiunti (Coreper I) cui spetta trattare le questioni minori.

3.2 Le competenze del Consiglio

Il Consiglio si confronta con la Commissione in ogni fase del processo legislativo secondo una dinamica di confronto e assoluta indipendenza, rispettando l'art 208 TUE che recita: "il Consiglio può chiedere alla Commissione di procedere a tutti gli studi che esso ritiene opportuni ai fini del raggiungimento degli obiettivi comuni e di sottoporgli tutte le proposte appropriate. In caso mancato", il Consiglio si è impegnato a comunicare i motivi al Parlamento Europeo con il quale, secondo le procedure di Accordo Interistituzionale, intercorrono accordi interistituzionali.

4. Il Consiglio europeo

Nato come riunione informale dei Capi di Stato e di Governo, il Consiglio europeo ha acquistato nel tempo un ruolo vitale nella vita dell'Unione ed è stato formalmente riconosciuto dall'Atto Unico Europeo e ulteriormente disciplinato dai trattati successivi. È formato dai Capi di Stato o di Governo, dal Presidente della Commissione e si riunisce almeno 2 volte l'anno (ora diventata tre). Il Consiglio europeo dà all'Unione l'impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali. Spettano a questo organo: le funzioni di definizione dell'indirizzo politico generale dell'Unione, la risoluzione dei conflitti sulle materie più controverse, le decisioni in merito alla modifica del diritto primario, la convocazione della Conferenza Intergovernativa (CIG) incaricata di predisporre le modifiche ai Trattati e ne approva il testo finale da sottoporre alla ratifica degli Stati membri. Competenze specifiche sono attribute al Consiglio europeo in relazione al II pilastro (Politica Estera e Sicurezza Comune) e III pilastro (Giustizia e Affari Interni).

5. Il Parlamento europeo

5.1 Composizione e organizzazione

Il Parlamento europeo assicura la rappresentanza democratica mediante suffragio diretto all'interno dell'Unione; ogni cittadino è eletto a suffragio universale e diretto. La procedura elettorale è rimessa agli Stati. Il numero dei parlamentari europei è pari a 732. La distribuzione dei seggi non è proporzionale alla consistenza demografica dei vari Paesi: adottato una rappresentanza dei più piccoli, i quali si trovano quindi sovra-rappresentati (Malta ha 5 seggi i quali "pesano" di più dei 99 della Romania).

L'Ufficio di Presidenza è formato da un Presidente e 14 vicepresidenti eletti per metà legislatura. I Parlamentari sono suddivisi in Gruppi parlamentari ognuno dei quali ha il suo Presidente. L'organizzazione interna prevede 17 commissioni permanenti, oltre a sub-commissioni e commissioni temporanee. Vi sono le Delegazioni interparlamentari (con relativa Conferenza dei Presidenti di Delegazione) che intrattengono rapporti con i Parlamenti dei Paesi terzi e dei Paesi che non sono candidati all'adesione.

5.2 Le competenze del Parlamento europeo

Le competenze normative del Parlamento europeo comprendono: il potere normativo (potere di chiedere alla Commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni interessate); il potere ispettivo (potere di revoca della Commissione con relativa mozione di censura; poteri di interrogazione nei confronti del Consiglio, della Commissione e della Banca Centrale europea; potere di istituire commissioni d'inchiesta per infrazione o cattiva amministrazione); il controllo (nei confronti della Commissione che agisce in veste di "legislatore delegato" del Consiglio; approvazione della nomina del Presidente della Commissione e dei Commissari; controllo del bilancio e della sua attuazione da parte della Commissione; controllo sulle nomine da parte del Consiglio dell'Unione dei membri della Corte dei Conti, del Comitato esecutivo della Banca Centrale Europea, dell'Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune).

6. La Corte dei Conti europea e altri organi

La Corte dei Conti europea assicura il controllo dei conti nell'ambito dell'Unione: esamina tutte le entrate e le spese della Comunità e di ogni organismo creato dalla Comunità; elabora una relazione e l'assunzione dell'autodichiarazione in cui attesta l'affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni; accerta la sana gestione finanziaria.

Il Comitato economico e sociale ha una funzione essenzialmente consultiva e il compito di rappresentare interessi settoriali, economici e sociali. La Banca Centrale Europea gode di importanti poteri e di notevole autonomia, istitutiva nel quadro di un Sistema europeo delle banche centrali (SEBC). La Banca centrale ha il compito di definire e attuare la politica monetaria della Comunità, svolgere operazioni sui cambi e contribuire ad una buona conduzione delle politiche riguardanti la vigilanza prudenziale degli enti creditizi. Ha anche funzione consultiva e il diritto esclusivo di autorizzare l'emissione di banconote all'interno della Comunità.

7. La finanza dell'Unione Europea

Le risorse proprie dell'Unione — non dipendenti dai contributi degli Stati ma ad essa definitivamente spettanti — provengono da: dai dazi doganali sulle importazioni da paesi terzi, dalle risorse di origine agricola (tasse e contributi gravanti sui produttori), da una quota delle risorse provenienti dall'Iva, dalla quarta risorsa costituita dalle entrate corrispondenti ad una certa aliquota del Reddito Nazionale Lordo dell'Unione europea.

Le spese obbligatorie derivano obbligatoriamente dal Trattato o dagli atti adottati a sua norma; le spese non obbligatorie sono fissate annualmente. La procedura di approvazione del bilancio attribuisce al Parlamento europeo un ruolo decisivo nella determinazione delle spese non obbligatorie.

Riferimenti normativi

Art. 11 Cost. — base costituzionale per la partecipazione italiana all'UE
Art. 288 TFUE — tipi di atti dell'Unione (regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni, pareri)
Art. 17 TUE — composizione e funzioni della Commissione europea
Art. 14 TUE — Parlamento europeo
Art. 16 TUE — Consiglio dell'Unione europea
Art. 15 TUE — Consiglio europeo
Art. 130 TUE — indipendenza della BCE

Riepilogo del Modulo

Sistema istituzionale UE: fondato sul principio di equilibrio istituzionale (checks and balances), non sulla rigida separazione dei poteri.
Commissione: organo sopranazionale indipendente; monopolio dell'iniziativa legislativa; funzione esecutiva e di vigilanza; responsabile davanti al Parlamento europeo.
Consiglio UE: rappresenta gli Stati membri; principale organo legislativo; vota a maggioranza semplice, qualificata o unanimità a seconda della materia.
Consiglio europeo: Capi di Stato e di Governo; fissa gli orientamenti politici generali dell'Unione.
Parlamento europeo: eletto direttamente; poteri normativi, ispettivi e di controllo; codecisione con il Consiglio.
BCE: autonomia garantita; gestisce la politica monetaria dell'Eurozona; emissione di banconote.
Corte dei Conti europea: controllo finanziario dell'Unione.
Finanza UE: risorse proprie (dazi, IVA, quota RNL); bilancio approvato da Parlamento e Consiglio.

Domande di Autovalutazione

Qual è la differenza tra il Consiglio europeo e il Consiglio dell'Unione europea? Quali sono le rispettive composizioni e funzioni?
Descrivere il procedimento di nomina della Commissione europea. Perché l'istituto del voto di approvazione parlamentare è importante per la legittimità democratica dell'UE?
Quali sono i principali poteri del Parlamento europeo? In cosa si distingue dal Parlamento di uno Stato membro?
Come si finanzia l'Unione Europea? Qual è la distinzione tra spese obbligatorie e spese non obbligatorie?
Cosa si intende per "equilibrio istituzionale" nel sistema comunitario? Come differisce dal principio della separazione dei poteri tipico degli ordinamenti statali?

Istituzioni di Diritto Pubblico

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L'Ordinamento Giudiziario

Introduzione

La giurisdizione — la funzione giudiziale — è tesa ad assicurare la corretta osservanza ed applicazione del diritto ed è disciplinata da norme sull'organizzazione e sull'esercizio delle funzioni. A tal fine si prevede un circuito organizzativo funzionale ispirato ai principi dello Stato di diritto e rigidamente soggettato al principio di legalità. Il valore cardinale della giurisdizione è l'indipendenza e terzietà dei giudici: chi esercita la giurisdizione è soggetto esclusivamente alla legge e non deve soggiacere a nessun tipo di condizionamento esterno. L'esercizio dell'attività giurisdizionale ha un carattere vincolato: il giudice non gode di un potere discrezionale, deve decidere in base al proprio libero convincimento, scevro da qualsiasi condizionamento. In questo modulo si studiano i principi costituzionali della giurisdizione, il Consiglio Superiore della Magistratura, l'organizzazione della giustizia ordinaria, amministrativa e speciale.

1. I principi costituzionali della giurisdizione

1.1 I principi processuali fondamentali

Al fine di assicurare l'esercizio indipendente della giurisdizione, la Costituzione stabilisce una serie di norme a carattere processuale:

Il diritto di azione e difesa in giudizio (art. 24 Cost.) assicura l'accesso e la difesa davanti ad un giudice di chiunque abbia un diritto o un interesse legittimo (principio di tutela effettiva).

Il principio di obbligatorietà dell'azione penale (art. 112 Cost.) stabilisce che il pubblico ministero di fronte ad una notizia di reato, qualora non ritenga di archiviare il caso, deve esercitare l'azione penale, formulando un'imputazione e la richiesta di rinvio a giudizio.

Il divieto di non liquet consiste nell'obbligo del giudice di pronunciarsi sulla questione pendente davanti a lui.

Il principio del contraddittorio (artt. 24 e 111 Cost.) stabilisce che non solo a ciascuno è consentito difendersi dagli addebiti ma anche di contestare dialetticamente gli accertamenti e l'acquisizione delle prove nell'ambito del processo.

Il principio del giudice naturale precostituito per legge stabilisce che il giudice che dovrà esaminare il caso da giudicare dovrà essere nominato in forza di criteri precostituti (come la ripartizione degli uffici giudiziari in sezioni, la designazione dei magistrati componenti i singoli uffici, le tabelle degli uffici giudiziari, ecc.).

L'obbligo di motivazione di tutti i provvedimenti giurisdizionali impone al giudice di giustificare l'applicazione del diritto compiuta dando la possibilità di contestare la sentenza e poter ricorrere ad ulteriore giudizio (appello).

Il principio di ragionevole durata dei processi (art. 111 Cost.) che dovrebbe assicurare la certezza e la tempestività delle decisioni.

Il principio del riesame di legittimità di tutte le sentenze e di tutti i provvedimenti sulla libertà personale, affidato alla Corte di Cassazione.

Il principio di nomofilachia, che dovrebbe assicurare l'unità dell'ordinamento sul piano interpretativo.

1.2 L'organizzazione giudiziaria: il principio di unità della giurisdizione

L'organizzazione della giurisdizione è unica e i soggetti che esercitano la funzione giurisdizionale devono appartenere alla magistratura ordinaria, la quale è formata da magistrati giudicanti e requirenti. La Costituzione prescrive che il regime giuridico di tutti i magistrati ordinari sia disciplinato dalla legge introducendo una riserva assoluta di legge (art. 108) tale da ritenere che la disciplina della materia debba essere stata affidata ad un corpus normativo unitario ed inoltre afferma solennemente nell'art. 104 che "la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere".

2. Il CSM — Consiglio Superiore della Magistratura

Tutte le decisioni relative all'amministrazione della carriera dei magistrati ordinari (assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari) sono riservate al Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), organo di autogoverno della magistratura. Esso è composto da:

3 membri di diritto: Presidente della Repubblica, il primo presidente e il procuratore generale della Corte di Cassazione;
altri membri: 16 togati (eletti da tutti i magistrati ordinari tra le varie categorie), e 8 laici (eletti dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di Università in materie giuridiche ed avvocati con almeno 15 anni di esercizio) che compongono insieme a i togati il pieno del CSM.

Il CSM è articolato, al proprio interno, in vari organi: il vice presidente (designato tra i componenti eletti dal Parlamento), il comitato di presidenza (che promuove e attua le deliberazioni del Consiglio), diverse commissioni, una sezione disciplinare (alla quale è attribuita la cognizione dei relativi procedimenti) e, con sede regionale, una commissione regionale che opera in qualità di organo giurisdizionale amministrativa.

Tutti i provvedimenti riguardanti i magistrati sono adottati con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal Ministro della giustizia, ovvero, nei casi stabiliti dalle legge, su decreto del Ministro della giustizia stesso.

3. L'organizzazione della giurisdizione ordinaria

3.1 Le funzioni giudicanti

L'ordine giudiziario è costituito da diverse figure. Le funzioni giudicanti sono esercitate da:

Il Giudice di pace: che esercita le funzioni attribuitegli dalla legge in materia civile e penale.

Il Tribunale ordinario: diretto dal Presidente del Tribunale e ad esso sono addetti più giudici. Può essere costituito in più sezioni. Il Tribunale ordinario esercita la giurisdizione in primo grado e in appello. Uno dei giudici è annualmente incaricato delle funzioni di sorveglianza sull'esecuzione delle pene detentive e sulla applicazione ed esecuzione delle misure amministrative di sicurezza (giudice di sorveglianza).

La Corte d'Appello: ha sede nel capoluogo dei distretti stabiliti dalla legge. Ciascun distretto raggruppa più Tribunali. Ogni Corte d'Appello può essere costituita in più sezioni.

Le Corti di Assise (competenti per alcuni reati): esercitano le proprie attribuzioni nell'ambito del "circolo" loro assegnato. La Corte di Assise è composta da: un magistrato con funzioni di appello (il Presidente), un magistrato con funzioni di Tribunale, sei giudici popolari.

La Corte suprema di Cassazione: ha sede in Roma ed ha giurisdizione su tutto il territorio dello Stato.

Il Tribunale per i minorenni: costituito in ogni sede di Corte di Appello di cui ne condivide la giurisdizione.

I Giudici di sorveglianza.

3.2 Le funzioni requirenti

Le funzioni requirenti sono esercitate dal Pubblico Ministero, che: vigila sull'osservanza delle leggi; promuove la repressione dei reati e l'applicazione delle misure di sicurezza; fa eseguire i giudicati ed ogni altro provvedimento del giudice; interviene nei procedimenti civili in cui sono coinvolti interessi pubblici e diritti indisponibili; promuove l'esecuzione delle sentenze.

Il Procuratore della Repubblica è titolare esclusivo dell'azione penale e la esercita sotto la propria responsabilità. Per la trattazione di reati particolarmente gravi (associazione mafiosa, tratta di persone, riduzione in schiavitù, ecc.) è istituita una Direzione distrettuale antimafia e, nell'ambito della Procura generale presso la Corte di Cassazione, è istituita la Direzione nazionale antimafia.

4. La giustizia amministrativa

4.1 Concetto e distinzione

Per giustizia amministrativa si intende l'insieme degli istituti volti ad assicurare una tutela nei confronti della pubblica amministrazione avverso lesioni da essa causate nell'esercizio del proprio dovere. A tal proposito si distingue tra ricorsi amministrativi (la controversia è decisa da un organo amministrativo con un provvedimento amministrativo — funzione giustiziale) e ricorsi giurisdizionali (la controversia è decisa da un organo giudiziario con una pronunzia giurisdizionale — funzione giurisdizionale).

Il dettato costituzionale assicura nei confronti di tutti gli atti della pubblica amministrazione una tutela giurisdizionale; tale tutela è assicurata sia dai giudici ordinari che da giudici speciali, tra i quali il giudice amministrativo. Il giudizio di legittimità sugli atti e sui provvedimenti amministrativi è riservato al giudice amministrativo, il quale può annullarli per vizio di incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge.

4.2 I ricorsi amministrativi

Avverso gli atti della pubblica amministrazione è ammissibile anche una tutela non giurisdizionale: il secondo sistema dei ricorsi amministrativi. Essi sono rimedi diretti nell'ambito della stessa amministrazione volti ad ottenere l'annullamento, la riforma o la revoca di un provvedimento. I ricorsi si distinguono in:

Ricorsi ordinari: possono essere esperiti nei confronti dei provvedimenti non definitivi:
- ricorso gerarchico: nei confronti di un organo gerarchicamente superiore a quello che ha adottato il provvedimento
- ricorso gerarchico improprio: nei confronti di organi non gerarchicamente sovraordinati
- ricorso in opposizione: rivolto allo stesso organo che ha adottato l'atto
Ricorso straordinario: ammesso solo nei confronti di provvedimenti definitivi; al Capo dello Stato.

4.3 L'organizzazione della giustizia amministrativa

I Tribunali amministrativi regionali (TAR) sono organi di giustizia amministrativa di primo grado a competenza territoriale regionale. Sono composti da magistrati amministrativi e da Presidenti di Tribunale, consiglieri, primi referendari e referendari.

Il Consiglio di Stato è composto da presidente del Consiglio di Stato, da presidenti di sezione e da consiglieri di Stato. Il Consiglio di Stato esercita la competenza giurisdizionale di secondo grado (funzioni giurisdizionali) e la funzione consultiva (funzioni consultive).

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana è sede di giurisdizione amministrativa per la Regione siciliana e il Consiglio di Stato è sede di giurisdizione amministrativa di secondo grado su tutte le Regioni. Avverso le decisioni del Consiglio di Stato e del Consiglio di giustizia amministrativa è ammesso ricorso alle Sezioni unite della Corte di Cassazione solo per soli motivi inerenti alla giurisdizione.

5. Le giurisdizioni speciali

5.1 La Corte dei Conti

La Corte dei Conti ha sede in Roma ed è organizzata in giurisdizioni regionali presenti in ogni Regione e con sede nel capoluogo. Ha giurisdizione: in materia pensionistica, sia che si tratti di trattamenti pensionistici ordinari che sia di pensioni di guerra; per i casi di responsabilità contabile; in materia di responsabilità amministrativa a contenuto patrimoniale; in materia tributaria esercitata da commissioni tributarie provinciali e regionali suddivise in sezioni.

5.2 L'ordinamento giudiziario militare

La Costituzione ha limitato la giurisdizione dei tribunali militari in tempo di pace soltanto ai soli casi di "reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate". È ammesso il ricorso in Cassazione avverso i provvedimenti dei magistrati militari. Il Tribunale militare giudica con l'intervento di tre giudici: il presidente del Tribunale militare, un magistrato militare di tribunale o di appello e un militare di una delle FF.AA.

Riferimenti normativi

Art. 24 Cost. — diritto di azione e difesa in giudizio
Art. 101 Cost. — i giudici sono soggetti soltanto alla legge
Art. 104 Cost. — la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente
Art. 105 Cost. — competenze del CSM (assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni, provvedimenti disciplinari)
Art. 107 Cost. — inamovibilità dei magistrati; distinzione solo per diversità di funzioni
Art. 111 Cost. — principi del giusto processo; ragionevole durata; Cassazione
Art. 112 Cost. — obbligatorietà dell'azione penale
Art. 113 Cost. — tutela giurisdizionale contro gli atti della PA

Riepilogo del Modulo

Giurisdizione: funzione vincolata, affidata a giudici indipendenti e soggetti solo alla legge; principio di nomofilachia della Cassazione.
Principi processuali: diritto di azione e difesa, contraddittorio, giudice naturale precostituito, obbligo di motivazione, ragionevole durata, obbligatorietà dell'azione penale.
CSM: organo di autogoverno della magistratura; 3 membri di diritto + 16 togati + 8 laici; gestisce carriere, trasferimenti, sanzioni disciplinari.
Giurisdizione ordinaria: Giudice di pace → Tribunale → Corte d'Appello → Corte di Cassazione; separazione tra funzioni giudicanti e requirenti.
Giustizia amministrativa: TAR (primo grado) e Consiglio di Stato (secondo grado); vizi sindacabili: incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere.
Ricorsi amministrativi: gerarchico, gerarchico improprio, in opposizione, straordinario al Capo dello Stato.
Giurisdizioni speciali: Corte dei Conti (pensioni, responsabilità contabile e amministrativa), tribunali militari.

Domande di Autovalutazione

Quali sono i principali principi processuali garantiti dalla Costituzione italiana? Spiegare il significato del principio di obbligatorietà dell'azione penale.
Che cos'è il CSM, come è composto e quali sono le sue principali competenze? Perché è fondamentale per garantire l'indipendenza della magistratura?
Descrivere l'organizzazione della giurisdizione ordinaria italiana, dai giudici di primo grado fino alla Cassazione. Qual è il ruolo del principio di nomofilachia?
Qual è la differenza tra giustizia ordinaria e giustizia amministrativa? Quali vizi degli atti amministrativi possono essere sindacati dal giudice amministrativo?
Che differenza c'è tra ricorso gerarchico, ricorso in opposizione e ricorso straordinario al Capo dello Stato? In quali casi ciascuno è proponibile?

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Le Regioni e gli Enti Locali

Introduzione

L'Italia è uno Stato unitario che ha scelto di organizzarsi in modo fortemente decentrato. Le Regioni, istituite nel 1948 ma divenute operative solo nel 1970, rappresentano il livello di autonomia politica più elevato nell'articolazione territoriale della Repubblica: non sono semplici circoscrizioni amministrative dello Stato centrale, ma enti autonomi dotati di potestà legislativa, regolamentare e amministrativa propria. Accanto alle Regioni, il sistema delle autonomie locali comprende i Comuni, le Province e le Città metropolitane, disciplinati dal Testo Unico degli Enti Locali (T.U.E.L., d.lgs. 267/2000). La riforma del Titolo V della Costituzione, operata con la legge cost. 3/2001, ha profondamente ridisegnato il rapporto tra Stato, Regioni ed enti locali, potenziando l'autonomia dei livelli sub-statali e introducendo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. In questo modulo si studiano il regionalismo italiano, gli organi regionali, le funzioni legislative e amministrative delle Regioni, il sistema degli enti locali e i principi di allocazione delle competenze.

1. Il regionalismo italiano

1.1 Il modello costituzionale originario

L'esperienza regionalistica ha avuto avvio in Italia solo con la Costituzione del 1948. I Costituenti adottarono un modello ispirato all'esperienza sia federale sia regionale, identificando le Regioni sulla base della meccanica riproduzione delle circoscrizioni statistiche in cui era diviso il territorio della Repubblica. Le Regioni si trovarono tuttavia assai limitate: le leggi degli Statuti regionali erano di fatto subordinate alla volontà politica della maggioranza parlamentare, e le autonomie regionali vennero progressivamente eroste nel corso dei decenni.

L'Italia si dotò inizialmente di due tipi di Regioni: le Regioni a statuto speciale — Sicilia, Sardegna, Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige e Friuli-Venezia Giulia — che godevano di forme particolari di autonomia approvate con legge costituzionale, per ragioni storiche, linguistiche o geopolitiche; e le Regioni ordinarie, istituite con i relativi statuti approvati dalla fine degli anni Settanta.

1.2 La crisi del regionalismo e la riforma del Titolo V

Il modello regionale originario mostrò ben presto i suoi limiti: lo Stato mantenne di fatto il controllo sulle attività regionali attraverso forme di tutela e di ingerenza, il regionalismo fu progressivamente decostituzionalizzato, e le Regioni si trovarono spesso in una posizione di subordinazione rispetto al potere centrale.

A partire dagli anni Novanta, una serie di riforme ha tentato di rilanciare il regionalismo. La più importante è la riforma del Titolo V (legge cost. 3/2001), che ha ridisegnato il riparto delle competenze legislative e amministrative, abolito quasi tutti i tipi di controllo dello Stato sulle Regioni, rafforzato l'autonomia finanziaria degli enti territoriali e introdotto il principio di sussidiarietà. In sintesi, la riforma ha aspirato a trasformare l'Italia in uno Stato a forte connotazione federalista, pur senza adottare formalmente questa qualificazione.

2. L'organizzazione regionale

2.1 I principi organizzativi

La Costituzione e le leggi costituzionali si occupano dell'organizzazione regionale cercando di trovare un equilibrio tra principi vincolanti e non disponibili da parte delle Regioni, e soluzioni che valorizzano l'autonomia degli enti, lasciandoli liberi di assumere gli assetti ad essi più congeniali.

Intanto gli organi necessari delle Regioni sono: il Consiglio Regionale (Assemblea in Sicilia e Consigli della Valle in Valle d'Aosta), la Giunta e il suo Presidente, e il Consiglio delle autonomie locali.

Spettano all'autonomia regionale tutte le scelte organizzative che non siano costituzionalmente condizionate o che non siano rimesse al legislatore nazionale. Vi sono norme che consentono delle "varianti predefinite" (la possibilità di scegliere fra diverse soluzioni che il legislatore riconosce come paritetiche), e norme "preferenziali" (soprattutto in tema di governo) con possibilità di deroga da parte delle Regioni nell'esercizio della propria autonomia statutaria o legislativa.

2.2 Il Consiglio Regionale

Il Consiglio Regionale costituisce l'assemblea politico-rappresentativa della comunità regionale. La sua rilevanza come organo di rappresentanza generale del gruppo politico territoriale giustifica l'attribuzione ad esso di importanti funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi. I consiglieri regionali sono eletti a suffragio universale e diretto (ad eccezione del Trentino) esercitano le funzioni "senza vincolo di mandato". La legge stabilisce l'indennità spettante ai consiglieri regionali per l'esercizio delle relative funzioni.

Il sistema di stabilizzazione e sistema elettorale: fino al 1993, le leggi elettorali, essenzialmente proporzionali, favorirono il multipartitismo estremo non polarizzato e la conseguente formazione di governi di coalizione a diversa ampiezza, spesso instabili. Il Consiglio elegge il Presidente e la Giunta (elezione consiliare) o questo viene fatto dall'elezione diretta.

Le condizioni per l'esercizio dell'elettorato attivo restano uniformemente disciplinate dall'interno territorio regionale con legge statale, mentre per le Regioni speciali è disciplinata con i loro rispettivi Statuti. Sulle cause di ineleggibilità ed incompatibilità, la Costituzione vieta che si possa appartenere contemporaneamente a un Consiglio o a una Giunta regionale e ad una Camera del Parlamento europeo al CSM.

Le funzioni del Consiglio includono: le potestà legislative (art. 121 Cost.) e l'approvazione del bilancio regionale, approvazione degli Statuti ordinari (o leggi statutarie per le Regioni speciali) e approvazione dei regolamenti regionali; partecipazione alla definizione dell'indirizzo politico regionale; può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante mozione motivata sottoscritta da almeno 1/5 dei componenti e approvata a maggioranza assoluta; ha il potere di approvare il programma del Presidente della Regione eletto; ha il potere di fare proposte di legge alle Camere (iniziativa legislativa); può promuovere referendum abrogativi; ha potere di eleggere i delegati regionali per l'elezione del Presidente della Repubblica; può rimuovere il Presidente della Regione e la Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge.

2.3 Il Presidente regionale

La nomina del Presidente della Regione e della Giunta regionale è rimessa all'autonomia degli enti territoriali, che possono optare per: l'elezione a suffragio universale e diretto (allo scadere del secondo mandato consecutivo, il Presidente della Giunta non può essere rieletto) o l'elezione consiliare.

Il Presidente della Giunta regionale (o della Regione): rappresenta la Regione, partecipando alla Conferenza Stato-Regioni e alla Conferenza unificata; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione; ha il potere di nominare e revocare i singoli assessori; è il solo destinatario della sfiducia del Consiglio.

2.4 La Giunta regionale

La Giunta regionale è l'organo esecutivo della Regione (art. 121 Cost.). Dal momento che il Consiglio Regionale ha potestà legislative, la Costituzione ribadisce il principio di legalità anche a livello regionale subordinando formalmente l'azione "esecutiva" alla previa determinazione legislativa dell'organo rappresentativo.

La Giunta, insieme al suo Presidente, svolge un ruolo direttivo dell'indirizzo politico regionale e può introdurre istituti (come la questione di fiducia) per il controllo della maggioranza consiliare. Ha potestà di adottare, in caso di necessità e di urgenza e sotto la propria responsabilità, provvedimenti a carattere amministrativo di competenza del Consiglio regionale, sottoponendoli, poi, ad esso per la ratifica.

3. Le funzioni legislative e amministrative delle Regioni

3.1 Il riparto di competenze legislative

La Costituzione (art. 117 Cost.) stabilisce un riparto di competenze legislative su tre livelli. Lo Stato ha competenza esclusiva nelle materie espressamente indicate (politica estera e rapporti internazionali, immigrazione, giurisdizione e norme processuali, ordinamento penale, difesa, moneta e tutela del risparmio, ecc.). La legislazione concorrente si applica in materie dove lo Stato fissa i principi fondamentali e le Regioni legiferano nel dettaglio (tutela della salute, istruzione, governo del territorio, ricerca scientifica e tecnologica, ecc.). Tutto il resto è di competenza esclusiva regionale.

3.2 Le funzioni amministrative

La riforma del 2001 ha introdotto il principio di sussidiarietà verticale: in via di principio, le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, ma possono essere conferite ad enti superiori per esigenze di esercizio unitario. Le funzioni regolamentari nelle materie di legislazione esclusiva statale spettano allo Stato; nelle altre materie spettano alle Regioni.

Il trasferimento delle funzioni tra Stato, Regioni ed enti locali avviene attraverso due passi: il conferimento (individuazione delle singole attribuzioni e scelta del livello di governo) e il trasferimento (concreta individuazione dei beni, risorse umane, strumentali e organizzative da assegnare ai vari enti territoriali ai quali sono state conferite le relative attribuzioni).

4. Gli enti locali

4.1 Il pluralismo degli enti locali

L'articolazione del territorio della Repubblica a livello locale presenta una notevole varietà di enti e organismi, caratterizzati da un legame con il territorio o con le comunità locali (Consorzi, Unioni di Comuni, Comunità montane, Comunità isolane, ecc.). Il T.U.E.L. (d.lgs. 267/2000) è l'unica legge sull'ordinamento degli enti locali.

Il Comune è il primo grado rispetto a quello delle Regioni, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. La Provincia è l'ente locale intermedio tra il Comune e la Regione, ne cura gli interessi e ne promuove e coordina lo sviluppo. Le Aree metropolitane sono zone omogenee di zone comprendenti i Comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli altri Comuni i cui insediamenti abbiano stretti rapporti di integrazione territoriale, economica e sociale. L'istituzione di tali enti può essere compiuta su proposta degli enti locali interessati, con i relativi atti normativi approvati dai rispettivi organi assembleari.

4.2 L'organizzazione di Comuni, Province e Città metropolitane

Sono organi di governo del Comune e della Provincia: il Consiglio, la Giunta, il Sindaco e il Presidente della Provincia. Il Consiglio è l'organo rappresentativo dell'ente. La Giunta e i suoi assessori sono scelti da un organo. Il Sindaco e i presidenti della Provincia sono eletti direttamente dai cittadini, nominano e revocano gli assessori.

La disciplina delle elezioni varia: nei Comuni fino a 15.000 abitanti, le elezioni si conducono a seconda che si tratti di Comuni fino a 15.000 abitanti: l'elettore vota collegandosi ad una delle liste per l'assemblea, il Sindaco, che deve collegarsi con una delle liste per l'assemblea, il quale deve collegarsi con una delle liste, gli viene attribuita 2/3 dei seggi. Nei Comuni con più di 15.000 abitanti, il Sindaco può collegarsi a più di una lista, attributendogli una lista collegata al primo, attribuendogli una lista che non è collegata al primo. Nel secondo caso, è eletto Sindaco colui che raggiunga la maggioranza assoluta dei voti validi; se ciò non avviene al primo turno elettorale, si procede ad un secondo turno di ballottaggio.

5. I principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione

5.1 Il principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà è, prima ancora che un principio organizzativo del potere, un'concezione antropologica del potere che esprime una concezione globale dell'uomo e della società, in virtù della quale il destinatario primario dell'ordinamento giuridico è la persona umana, intesa sia come individuo che come legame relazionale.

In ambito civile la sussidiarietà indica l'ordine con il quale, in caso di soggetti debitori con patrimoni separati, vari soggetti debbano adempiere ad una prestazione. In ambito amministrativo viene indicato come principio di sussidiarietà quel principio sociale e giuridico che stabilisce che l'intervento degli organi dello Stato (Stato, Regioni, Città Metropolitane, Province e Comuni) nei confronti degli enti e suddivisioni appartenenti al territorio agli enti sottosottanti (ovvero i cittadini) deve essere attuato esclusivamente come sussidio (ovvero come aiuto, dal latino subsidium) nel caso in cui il cittadino o l'entità sottostante sia impossibilitata ad agire per conto proprio.

La sussidiarietà si distingue in verticale (quando i bisogni dei cittadini sono soddisfatti dalla società di appartenenza, i quali bisogni sono soddisfatti dai cittadini stessi, magari in forma associata e/o volontaristica) e in orizzontale (il livello superiore dovrebbe essere temporaneo e teso a restituire l'autonomia di azione all'entità di livello inferiore).

5.2 Il principio di adeguatezza

Il principio di adeguatezza, nel campo del diritto amministrativo, stabilisce che l'entità organizzativa ricevente le funzioni amministrative deve essere tale da avere, un'organizzazione adatta a garantire l'effettivo esercizio di tali potestà.

5.3 Il principio di differenziazione

Il principio di differenziazione, nel campo del diritto amministrativo, stabilisce che nell'assegnare una potestà amministrativa, si devono considerare le caratteristiche degli enti amministrativi riceventi; queste sono caratteristiche demografiche, territoriali, associative, strutturali che possono variare anche in misura notevole nella realtà dei paesi.

Riferimenti normativi

Art. 114 Cost. — la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato
Art. 117 Cost. — riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni (dopo riforma 2001)
Art. 118 Cost. — principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nell'allocazione delle funzioni amministrative
Art. 119 Cost. — autonomia finanziaria degli enti territoriali
Art. 120 Cost. — potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni e degli enti locali
Art. 121 Cost. — organi della Regione (Consiglio, Giunta, Presidente)
Art. 126 Cost. — scioglimento sanzionatorio del Consiglio Regionale
D.lgs. 267/2000 (T.U.E.L.) — ordinamento degli enti locali

Riepilogo del Modulo

Regioni: enti autonomi con potestà legislativa propria; a statuto ordinario (15) e a statuto speciale (5).
Riforma Titolo V (2001): ridisegno del riparto di competenze; abolizione controlli statali; sussidiarietà come principio di allocazione.
Organi regionali: Consiglio (legislativo), Giunta (esecutivo), Presidente (eletto direttamente o dal Consiglio).
Competenze legislative: esclusive statali, concorrenti (principi-Stato/dettaglio-Regioni), residuali regionali.
Enti locali: Comune, Provincia, Città metropolitana; disciplinati dal T.U.E.L.
Sussidiarietà verticale: funzioni ai Comuni in via di principio; conferimento a livelli superiori solo se necessario per esigenze unitarie.
Sussidiarietà orizzontale: i privati e le associazioni agiscono prima dell'intervento pubblico.
Adeguatezza: l'ente ricevente la funzione deve avere struttura idonea all'esercizio.
Differenziazione: l'allocazione tiene conto delle caratteristiche specifiche dei singoli enti.

Domande di Autovalutazione

Qual è la differenza tra Regioni a statuto ordinario e Regioni a statuto speciale? Per quali ragioni sono state istituite le Regioni speciali?
Come funziona il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni dopo la riforma del Titolo V del 2001? Fare esempi di materie di competenza esclusiva statale, concorrente ed esclusiva regionale.
Quali sono gli organi necessari della Regione e quali funzioni svolge ciascuno? In cosa si distingue il Presidente della Giunta regionale dal Presidente del Consiglio regionale?
Qual è il principio di sussidiarietà verticale? Come si applica nell'allocazione delle funzioni amministrative tra Stato, Regioni e Comuni?
Cosa distingue il Comune dalla Provincia e dalla Città metropolitana? Come sono eletti gli organi di governo degli enti locali?

Istituzioni di Diritto Pubblico

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Diritti, Libertà e Doveri Costituzionali

Introduzione

La parte più viva e vitale di ogni costituzione democratica è quella che riconosce e garantisce i diritti fondamentali dei cittadini. La Costituzione italiana del 1948 ha compiuto una scelta ambiziosa: non solo ha riconosciuto i classici diritti di libertà del costituzionalismo liberale ottocentesco, ma li ha integrati con i diritti sociali (lavoro, salute, istruzione) e con il principio di uguaglianza sostanziale, riflettendo la sintesi tra tradizioni politiche diverse — liberale, cattolica e socialista — che caratterizzò l'Assemblea Costituente. In questo modulo si studiano le principali libertà individuali garantite dalla Costituzione, i diritti sociali e i rapporti economici, i doveri costituzionali dei cittadini, e le regole fondamentali sui rapporti tra Stato e confessioni religiose.

1. I diritti inviolabili e il principio di uguaglianza

1.1 Il riconoscimento dei diritti inviolabili

L'art. 2 Cost. pone il fondamento dell'intero sistema dei diritti fondamentali: "La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità". La formulazione è di straordinaria importanza: lo Stato non "concede" i diritti, ma li "riconosce", cioè li considera preesistenti all'ordinamento giuridico positivo, ancorandoli a una dimensione di diritto naturale o di dignità umana che nessun legislatore può sopprimere.

I diritti sono riconosciuti all'uomo non solo come individuo isolato, ma anche nelle formazioni sociali (famiglia, partiti, sindacati, associazioni, comunità religiose) in cui si svolge la sua personalità. Questo elemento evidenzia una concezione non atomistica della persona, che tiene conto della dimensione relazionale dell'essere umano.

1.2 Il principio di uguaglianza

L'art. 3 Cost. stabilisce il principio di uguaglianza su due livelli. Il primo comma afferma l'uguaglianza formale: "Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali". La legge non può trattare in modo differenziato situazioni identiche per ragioni non giustificate dai criteri elencati: questa è la proibizione della discriminazione arbitraria.

Il secondo comma aggiunge la dimensione dell'uguaglianza sostanziale: "È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese". Questa norma impone allo Stato non la mera astensione dall'interferire, ma un intervento attivo per creare le condizioni materiali perché la libertà sia reale per tutti.

A differenza di quest'ultima formula, l'uguaglianza in senso sostanziale è contenuta nella normale costituzione in una forma più programmatica, che impone la sua progressiva attuazione. La legge è la prima volta che si incontra tale forma di uguaglianza.

2. Le libertà civili fondamentali

2.1 La libertà personale

L'art. 13 Cost. tutela la libertà personale, dichiarandola "inviolabile". Nessuno può essere privato della libertà personale se non per atto motivato dell'autorità giudiziaria. Tuttavia, per ragioni di urgenza, l'autorità di pubblica sicurezza può adottare misure precautelari (fermo, arresto in flagranza), ma deve comunicarne immediatamente il provvedimento all'autorità giudiziaria: se questa non convalida entro 48 ore, il provvedimento viene meno. La custodia cautelare può essere disposta solo dal giudice, in via eccezionale, solo per determinate tipologie di reato.

La legge stabilisce i termini massimi di carcerazione preventiva: quanto alla durata, sono fissati dalla legislazione processuale penale e sono, di norma, non più superiori per i reati; la legge può prevedere un termine massimo anche nelle ipotesi di recidiva specifica, reiterazione e recidiva. Quanto al codice di procedura penale, prevede che la custodia cautelare l'arresto non possa durare più di tempo, 48 ore per la quale, il fermo di indiziato di delitto, "la cattura" di più di 96 ore perché, se non convalidato entro questo termine dall'autorità giudiziaria, il fermo di indiziato di delitto viene meno automaticamente.

Costituisce una limitazione della libertà personale la carcerazione preventiva, ossia la custodia cautelare: può essere disposta dal giudice solo nei confronti di una persona che si ritiene abbia commesso un reato. La custodia cautelare può essere disposta dal giudice sulla base di indizi di colpevolezza, a condizione che ricorra anche uno dei pericoli processuali previsti dalla legge: pericolo di fuga o inquinamento delle prove o pericolo di reiterazione del reato. Essa non è definitiva: viene meno in caso di sentenza di proscioglimento; può essere modificata e revocata.

2.2 La libertà di domicilio

La persona ha il diritto di domicilio (art. 14 Cost.), l'inviolabilità del domicilio come equivalente spaziale della libertà personale. Il domicilio è inviolabile: nessuno può entrarvi senza il consenso di chi vi abita. Le ispezioni, le perquisizioni e i sequestri nei luoghi di privata dimora possono essere svolti solo nei casi e nei modi previsti dalla legge, e soltanto per atto motivato dell'autorità giudiziaria o — in ipotesi di urgenza indicate dalla legge — dell'autorità di pubblica sicurezza. L'inviolabilità del domicilio è tutelata anche rispetto alle ispezioni per motivi di sanità e di incolumità pubblica o a fini economici e fiscali.

2.3 La libertà e la segretezza delle comunicazioni

L'art. 15 Cost. tutela la libertà e la segretezza delle comunicazioni in tutte le loro forme: epistolare, telefonica, telematica, ecc. La limitazione di questo diritto può avvenire solo per atto motivato dell'autorità giudiziaria con le garanzie stabilite dalla legge. Ogni altra forma di controllo è vietata.

2.4 La libertà di circolazione e di soggiorno

L'art. 16 Cost. riconosce a ogni cittadino la libertà di circolazione e di soggiorno in qualsiasi parte del territorio nazionale, nonché il diritto di espatrio. La libertà di circolazione può essere limitata dalla legge in via generale per motivi di sanità o di sicurezza pubblica, e per singoli soggetti in caso di interdizione o misura di sicurezza.

2.5 La libertà di riunione e di associazione

L'art. 17 Cost. tutela la libertà di riunione: i cittadini hanno il diritto di riunirsi pacificamente e senz'armi. Per le riunioni in luogo pubblico è necessario il preavviso alle autorità, che possono vietarle solo per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

La libertà di associazione (art. 18 Cost.) è garantita senza necessità di autorizzazione. Sono vietate le associazioni che perseguono scopi vietati ai singoli dalla legge penale (crimini), le associazioni segrete e le organizzazioni di tipo militare con finalità politiche. In primo luogo sono proibite le associazioni segrete: la libertà di associazione non include il diritto di associarsi liberamente nell'oscurità, senza che nessuno possa conoscerne l'identità. In secondo luogo sono vietate le organizzazioni di tipo militare che perseguano fini politici (art. 18 Cost.).

2.6 La libertà religiosa

L'art. 19 Cost. riconosce a tutti la libertà religiosa: il diritto di avere una fede, di professarla e di farne propaganda pubblicamente, il diritto di svolgere il culto, in privato e in pubblico, purché non si tratti di pratiche contrarie al buon costume. Le manifestazioni religiose non possono essere sottoposte ad autorizzazioni o a controlli amministrativi.

La Costituzione (artt. 7 e 8) disciplina i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose in modo differenziato. I rapporti tra Stato e Chiesa cattolica sono disciplinati dall'art. 7, che li affida ai Patti Lateranensi (ora disciplinati dall'Accordo di revisione del Concordato del 1984): i due ordinamenti sono "ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani". Per le altre confessioni religiose, l'art. 8 prevede il diritto di autoregolamentarsi nei propri rapporti interni (a condizione che i loro statuti non siano in contrasto con le leggi dello Stato) e la regolamentazione dei rapporti con lo Stato mediante intese approvate con legge ordinaria.

2.7 La libertà di manifestazione del pensiero

Una delle libertà più fondamentali è la libertà di espressione e di opinione (art. 21 Cost.), il diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. È vietata la censura preventiva della stampa; il sequestro è consentito solo per atti commessi mediante la stampa (come la diffamazione o il vilipendio) o, se si tratta di pubblicazione clandestina o oscena, su richiesta della Procura.

La libertà di informazione — il diritto di ricevere informazioni senza controlli da parte del potere politico — e il diritto all'informazione — il diritto di essere informati in modo imparziale e obiettivo — sono corollari fondamentali della libertà di espressione in una democrazia. Sono soggette a limitazioni: il limite del buon costume (art. 21 comma 6), il segreto di Stato e il segreto d'ufficio, il divieto di istigazione a delinquere (art. 21 comma 3, 4 Cost.) e il divieto di apologia di reato.

3. I rapporti sociali ed economici

3.1 La famiglia

La Costituzione definisce la famiglia come una "società naturale", vale a dire come una forma spontanea di aggregazione sociale (art. 29 Cost.). La Costituzione riconosce e tutela la famiglia legittima (fondata sul matrimonio), ma non ha ritenuto opportuno riconoscere la cosiddetta famiglia naturale (di fatto). La parità dei coniugi è stata realizzata attraverso il riconoscimento morale e giuridica dei coniugi, tra loro e nei confronti dei figli, attraverso la riforma del diritto di famiglia (19 maggio 1975).

3.2 La salute

La salute viene tutelata dalla Costituzione come "diritto dell'individuo e interesse della collettività" (art. 32 Cost.). La salute è un fatto sia privato di ogni individuo sia un fatto sociale: chi non può concorrere al progresso generale e spirituale della società, può concorrere anche in altro modo. La legge non consente agli individui di disporre liberamente della propria vita e del proprio corpo; in particolare sono vietati l'eutanasia, gli atti di disposizione del corpo che comportino una diminuzione permanente dell'integrità fisica di una persona. Le garanzie costituzionali comprendono le cure gratuite per le persone indigenti e i trattamenti obbligatori solo nei casi previsti dalla legge e nel rispetto della dignità umana.

3.3 L'istruzione

La nostra Costituzione afferma espressamente il principio della libertà dell'arte, della scienza e del loro insegnamento (art. 33 Cost.). Per quanto riguarda l'istruzione, la Costituzione stabilisce che lo Stato deve istituire scuole statali di ogni ordine e grado, e che la scuola è aperta a tutti senza alcuna discriminazione. L'istruzione scolastica è insieme un diritto e un dovere: la Costituzione stabilisce l'obbligo per tutti di frequentare un corso minimo di studi di otto anni, durante i quali la scuola è obbligatoria, gratuita e uguale per tutti.

3.4 Il lavoro e l'iniziativa economica privata

I rapporti economici sono disciplinati nel titolo III della parte prima della Costituzione e riguardano principalmente: la disciplina del lavoro (il lavoro è considerato dalla Costituzione come un valore fondamentale dell'intera società — il cosiddetto principio lavoristico, art. 1); la proprietà privata (è riconosciuta e garantita dalla Costituzione che afferma che la legge deve stabilire i limiti per assicurarne la funzione sociale e l'accessibilità a tutti e che la proprietà può essere soggetta a espropriazione per motivi di pubblico interesse); l'iniziativa economica privata (la Costituzione traccia le linee di un sistema a economia mista, nel quale la libertà dei mezzi di produzione per uso pubblico e l'iniziativa economica privata è libera ma non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o con altri valori ritenuti fondamentali, come la sicurezza e la libertà).

4. I doveri costituzionali

Come risulta chiaramente dalla lettura dell'art. 2 Cost., essa stabilisce i doveri fondamentali dei cittadini. In proposito la Costituzione pone una riserva di legge stabilendo che una prestazione personale o patrimoniale, consistente nel fare o non fare qualcosa, può essere imposta solo in base alla legge. Il principio di legalità costituisce una garanzia fondamentale per i cittadini, perché solo il Parlamento, che rappresenta il popolo, può imporre dei nuovi doveri.

La carta costituzionale sancisce espressamente i seguenti doveri fondamentali nei confronti dello Stato: la difesa della Patria (art. 52 cost.); il concorso alle spese pubbliche (art. 53 cost.); la fedeltà alla Repubblica e l'osservanza della Costituzione e delle leggi (art. 54 cost.).

Il dovere di difendere la Patria — definito "sacro" per mettere in evidenza la sua importanza — consiste nel dovere di difendere il proprio Paese. Tutti i cittadini vi sono tenuti, ma si manifesta nello svolgimento del servizio militare che in passato era un servizio obbligatorio per tutti, mentre dal 1 gennaio 2005 è diventato un servizio militare professionale, cioè riservato a volontari.

La Costituzione impone il dovere di concorrenza alle spese pubbliche, cioè di pagare i tributi (imposte, tasse e contributi) per finanziare i servizi pubblici. Il criterio per la determinazione dell'entità dei tributi è quello della "progressività" fiscale: il carico fiscale complessivo deve crescere in modo più che proporzionale rispetto all'aumento della ricchezza dei contribuenti (art. 53 co. 2 Cost.).

Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservare la Costituzione e le leggi. In particolare, i funzionari pubblici e le persone incaricate di svolgere delle funzioni pubbliche hanno l'obbligo di adempiere le funzioni con disciplina e onore.

Riferimenti normativi

Art. 2 Cost. — riconoscimento dei diritti inviolabili dell'uomo
Art. 3 Cost. — uguaglianza formale e sostanziale
Art. 7-8 Cost. — rapporti con la Chiesa cattolica e le altre confessioni religiose
Art. 13 Cost. — libertà personale inviolabile
Art. 14 Cost. — inviolabilità del domicilio
Art. 15 Cost. — libertà e segretezza delle comunicazioni
Art. 17-18 Cost. — libertà di riunione e di associazione
Art. 19 Cost. — libertà religiosa
Art. 21 Cost. — libertà di manifestazione del pensiero
Art. 29 Cost. — famiglia come società naturale
Art. 32 Cost. — diritto alla salute
Art. 33 Cost. — libertà di insegnamento e arte
Art. 52-54 Cost. — doveri di difesa, concorso alle spese, fedeltà alla Repubblica

Riepilogo del Modulo

Art. 2 Cost.: riconosce (non concede) i diritti inviolabili dell'uomo, sia individuale sia nelle formazioni sociali.
Art. 3 Cost.: uguaglianza formale (divieto di discriminazione) e sostanziale (obbligo di rimuovere ostacoli materiali).
Libertà personale (art. 13): inviolabile; limitazioni solo per atto motivato del giudice; custodia cautelare eccezionale e temporanea.
Libertà domicilio, comunicazioni, circolazione: inviolabili; deroghe solo per atto giurisdizionale motivato.
Libertà di riunione e associazione: senza autorizzazione; divieto di associazioni segrete, militari e con fini illeciti.
Libertà religiosa: professione, propaganda, culto; rapporti differenziati tra Stato e confessioni (Patti per la Chiesa cattolica, intese per le altre).
Libertà di espressione: nessuna censura preventiva; limiti: buon costume, segreto, istigazione a delinquere.
Diritti sociali: salute (individuo e collettività), istruzione obbligatoria, lavoro come valore fondamentale.
Doveri costituzionali: difesa della Patria, pagamento delle imposte (con criterio di progressività), fedeltà alla Repubblica e osservanza della Costituzione.

Domande di Autovalutazione

Cosa si intende per "riconoscimento" dei diritti inviolabili nell'art. 2 Cost.? In cosa si distingue dal concetto di "concessione" da parte dello Stato?
Qual è la differenza tra uguaglianza formale e uguaglianza sostanziale? Come si traduce in concreto il principio di uguaglianza sostanziale nell'azione della Repubblica?
Descrivere le garanzie della libertà personale previste dall'art. 13 Cost. In quali casi eccezionali è ammessa la custodia cautelare?
Come disciplina la Costituzione i rapporti tra lo Stato italiano e le confessioni religiose? Qual è la differenza di trattamento tra la Chiesa cattolica e le altre confessioni?
Quali sono i doveri fondamentali dei cittadini previsti dalla Costituzione? Spiegare il principio di progressività fiscale sancito dall'art. 53 Cost.

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La Corte Costituzionale

Introduzione

L'introduzione di un sistema di giustizia costituzionale — un sistema diretto ad assicurare il rispetto della Costituzione da parte delle altre fonti normative — è strettamente legata alla natura rigida della Costituzione. Anzi, la garanzia giuridica della rigidità della Costituzione è rappresentata soprattutto dalla presenza di un organo specializzato nel controllare la conformità delle leggi alla Costituzione stessa. Quest'organo è la Corte Costituzionale, istituita dalla Costituzione del 1948 e divenuta operativa nel 1956. La giustizia costituzionale è un fenomeno diffusosi in Europa soprattutto dopo il secondo conflitto mondiale: in Germania con la Legge Fondamentale del 1949, in Francia con la Costituzione del 1958, in Portogallo nel 1976, in Spagna nel 1978. Ogni sistema ha proprie caratteristiche; quello italiano è il prodotto di una sintesi tra il modello "diffuso" americano e il modello "accentrato" austriaco. In questo modulo si studiano la struttura e il funzionamento della Corte Costituzionale, le sue principali competenze (controllo di legittimità delle leggi, conflitti di attribuzione, giudizi speciali) e le tipologie di sentenze che essa può pronunciare.

1. Il modello di giustizia costituzionale

1.1 Il modello diffuso e il modello accentrato

Quando in Assemblea Costituente maturò la scelta di una Costituzione rigida, si pose il problema di come assicurare il rispetto di questo principio attraverso un sistema di giustizia costituzionale. Due erano i modelli di riferimento: il modello diffuso, proprio della tradizione americana (in cui ogni giudice può disapplicare una legge incostituzionale nel giudizio che deve decidere), e il modello accentrato, proprio dell'esperienza austriaca (in cui solo un organo specializzato — la Corte Costituzionale — può dichiarare l'incostituzionalità delle leggi, con effetti generali).

Il risultato finale fu l'introduzione di un modello misto: dal modello accentrato, i Costituenti accolsero il principio di affidare ad un apposito organo costituzionale il compito di garantire il rispetto della rigidità della Costituzione; dal modello diffuso, accolsero il principio dell'estensione del sindacato della Corte Costituzionale anche ai profili di legittimità sostanziale della legge e del coinvolgimento nel processo di costituzionalità dei giudici comuni, attraverso il cosiddetto procedimento in via incidentale.

1.2 Il ruolo della Corte nella vita istituzionale

La Corte Costituzionale è "un'alta magistratura che riflette nella sua composizione la natura peculiare dell'attività (giurisdizionale e politica insieme) che essa è chiamata a svolgere". Ad essa possono rivolgersi tanto organi dello Stato o delle Regioni — in relazione all'insorgere di conflitti la cui soluzione sia legata all'interpretazione di specifiche disposizioni costituzionali — quanto i singoli cittadini, attraverso l'intermediazione del giudice, nell'ipotesi che specifiche posizioni soggettive, loro riconosciute dalla Costituzione, siano lese dal legislatore ordinario. È "un'alta magistratura cui viene attribuito in esclusiva il potere di pronunciarsi su questo tipo di controversie e con decisioni inappellabili".

2. Struttura e funzionamento

2.1 Composizione e nomina

L'art. 135 Cost. fissa a 15 il numero dei membri dell'organo di giustizia costituzionale, attribuendo la nomina di 5 giudici rispettivamente al Parlamento (in seduta comune), al Presidente della Repubblica e alle supreme magistrature ordinarie e amministrative (Corte di Cassazione, Consiglio di Stato e Corte dei Conti).

Le nomine parlamentari avvengono a Camere riunite. Esiste una regola convenzionale che stabilisce che la designazione di questi cinque giudici venga riservata ai partiti che siedono in Parlamento, secondo i rapporti di forza che le rispettive rappresentanze esprimono. Una regola analoga ha guidato anche l'esercizio del potere di nomina del Capo dello Stato, nel senso che anche in questo caso si tratta di nomine spesso ispirate prevalentemente a criteri di equilibrio delle diverse aree politiche.

La nomina dei giudici delle supreme magistrature avviene mediante elezione: tre dei cinque giudici vengono nominati dalla Corte di Cassazione, gli altri due dal Consiglio di Stato e dalla Corte dei Conti. Per essere eletti è richiesta, al primo scrutinio la maggioranza assoluta; ove questa non venga raggiunta, si procede al ballottaggio.

2.2 Durata del mandato e incompatibilità

I giudici della Corte Costituzionale durano in carica nove anni, non sono immediatamente rieleggibili. Appena eletti, i giudici sono tenuti a prestare giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione davanti al Presidente della Repubblica.

Il Presidente della Corte è eletto a maggioranza dai componenti dell'organo e dura in carica tre anni, rieleggibile sempre ovviamente entro i limiti del suo mandato novennale. Al Presidente sono conferiti numerosi e rilevanti poteri non solo in ordine allo svolgimento della discussione del collegio ma anche in ordine alla definizione del calendario delle cause da decidere.

2.3 Le garanzie dell'organo

Come ogni altro organo costituzionale, la Corte e i suoi membri godono di particolari garanzie volte a garantirne l'autonomia e l'indipendenza. Le garanzie disposte a favore dell'organo sono: il potere di procedere alla verifica dei poteri dei propri membri; l'autonomia finanziaria; l'autonomia amministrativa; l'autonomia regolamentare (con cui la Corte può dettare una disciplina integrativa della propria organizzazione); il potere di polizia interna; la "giustizia domestica" (le controversie in materia di impiego relative ai suoi dipendenti sono sottratte al giudice amministrativo). Le garanzie assicurate ai giudici costituzionali comprendono: l'inamovibilità; l'insindacabilità e non perseguibilità per le opinioni e i voti espressi nell'esercizio delle proprie funzioni; la non sottoponibilità a limitazioni della libertà personale; una retribuzione.

2.4 Principi di funzionamento

I principi generali su cui si basa il funzionamento della Corte sono: la pubblicità (le sedute della Corte sono pubbliche, salvi i casi per motivi di sicurezza dello Stato, di ordine pubblico o per turbative provenienti dal pubblico) e la collegialità (che stabilisce che la Corte operi alla presenza di almeno undici giudici e che le decisioni siano prese a maggioranza assoluta dei votanti).

3. Il controllo di legittimità costituzionale delle leggi

3.1 L'oggetto del controllo

La prima e fondamentale funzione della Corte Costituzionale è quella di esercitare il controllo sulla legittimità costituzionale delle leggi. Oggetto di tale controllo sono le leggi approvate dal Parlamento, gli atti aventi forza di legge dello Stato (decreti legislativi, decreti legge), le norme di attuazione degli statuti delle Regioni ad autonomia speciale, gli statuti delle Regioni di diritto comune e le leggi regionali (le leggi di Trento e Bolzano). Non sono stati compresi nella categoria degli atti sottoponibili al giudizio della Corte i regolamenti (fonti secondarie), né i regolamenti parlamentari né gli atti degli organi costituzionali. Vi rientrano invece le leggi costituzionali e di revisione costituzionale (per i principi supremi) e gli atti normativi comunitari per il tramite della legge di attuazione dei Trattati.

3.2 I vizi sindacabili e le norme parametro

Il controllo di legittimità costituzionale è innanzitutto un controllo formale: la Corte può cioè sindacare il rispetto o meno delle regole che disciplinano il procedimento che porta all'approvazione e all'entrata in vigore di una legge. Ma il controllo può essere anche sostanziale: investire, oltre ai profili formali, quelli relativi al contenuto della legge, al fine di vagliarne la conformità o meno rispetto alla Costituzione.

Sotto il profilo sostanziale, i vizi della legge sindacabili dalla Corte sono di tre ordini: la violazione della Costituzione (il contrasto tra una legge ed una specifica norma costituzionale); l'incompetenza (gli atti legislativi adottati da soggetti diversi da quelli cui, per Costituzione, sarebbe spettato adottarli); l'eccesso di potere legislativo (l'adozione di una legge che, per il suo contenuto, non risponde a certe finalità previste dalla Costituzione al cui raggiungimento essa è vincolata).

Le norme parametro del controllo di costituzionalità sono le norme espressamente previste dalla Costituzione e i principi desumibili anche implicitamente dal dettato costituzionale. Vengono utilizzate come parametro anche le norme "interposte": le leggi di delegazione, le norme internazionali generalmente riconosciute, le "leggi cornice" e le norme comunitarie.

3.3 L'accesso alla Corte: via incidentale e via principale

Il giudice dal quale deriva la controversia di legittimità costituzionale viene chiamato giudice a quo. La questione può essere sollevata da una parte del processo o dal giudice stesso che dubiti della legittimità di una norma da applicare nel caso concreto.

Per accedere alla Corte esistono due procedimenti:

a) Il procedimento in via incidentale. Nasce da una iniziativa di un giudice comune, strettamente legata alla soluzione di un caso concreto: nel corso del giudizio, il giudice si convinca che una certa disposizione legislativa sia di dubbia costituzionalità. In questo caso sospende il processo e solleva la questione davanti alla Corte Costituzionale con un'ordinanza motivata di rinvio (che deve contenere: l'indicazione della disposizione in considerazione; le disposizioni costituzionali che si ritengono violate; i motivi che hanno indotto il giudice a ritenere la questione rilevante ai fini della decisione del processo — giudizio di rilevanza; i motivi che hanno indotto il giudice a ritenere che la questione di legittimità non sia manifestamente infondata — giudizio di non manifesta infondatezza). Si tratta di un procedimento che coinvolge anche i giudici comuni nel controllo di legittimità costituzionale delle leggi.

b) Il procedimento in via principale (o diretta). L'unica ipotesi in cui è consentito un accesso diretto alla Corte attiene ai rapporti tra legge statale e legge regionale: qualora lo Stato o una Regione ritengano, rispettivamente, una legge regionale o una legge statale in contrasto con la Costituzione e, più in particolare, in contrasto con i criteri costituzionalmente fissati per il riparto della competenza legislativa tra Stato e Regioni, essi possono direttamente sollevare la relativa questione davanti alla Corte. L'impugnazione da parte dello Stato di una legge regionale può essere promossa dal Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio stesso, entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge regionale. L'impugnazione da parte di una Regione di una legge statale spetta al Presidente della Regione, sulla base di un'apposita deliberazione adottata dalla Giunta entro trenta giorni dalla pubblicazione della legge.

4. Le sentenze della Corte Costituzionale

4.1 Tipologie di decisioni

La Corte giudica in via definitiva con sentenza, mentre tutti gli altri provvedimenti di sua competenza sono adottati con ordinanza. Le sentenze si compongono di tre parti: in fatto (vengono riassunti i termini della questione), in diritto (la Corte prende posizione sulla rilevanza e sulla fondatezza) e dispositivo (la Corte sintetizza il contenuto della sua decisione).

Le sentenze possono essere di accoglimento (dichiarazione di incostituzionalità della norma impugnata) o di rigetto (dichiarazione dell'infondatezza dei dubbi di costituzionalità). Le sentenze di accoglimento producono l'annullamento delle norme incostituzionali con effetti erga omnes e retroattivi (salvo il limite dei rapporti giuridici esauriti). Le sentenze di rigetto hanno effetti solo inter partes nel giudizio a quo.

4.2 Le sentenze interpretative

Accanto alle sentenze di accoglimento e di rigetto semplici, la Corte ha sviluppato strumenti decisori più articolati. Le sentenze interpretative sono quelle in cui la Corte valuta la conformità delle norme desumibili rispetto alla Costituzione: esistono sentenze interpretative di accoglimento (con cui ad essere dichiarata incostituzionale è una certa interpretazione delle disposizioni) e sentenze interpretative di rigetto (che consentono la sopravvivenza della disposizione impugnata, ma nella sua interpretazione data dalla Corte).

4.3 Le sentenze additive, ablative e sostitutive

Le sentenze di accoglimento possono essere:

Additive: con cui la Corte dichiara l'incostituzionalità della disposizione impugnata "nella parte in cui non prevede" un qualche cosa che invece dovrebbe prevedere; l'effetto sarà quello di estendere la portata normativa della disposizione impugnata (cioè aggiungono qualcosa a ciò che è scritto).
Ablative: con cui la Corte dichiara l'incostituzionalità della disposizione impugnata nella parte in cui prevede un qualche cosa che non dovrebbe prevedere; l'effetto sarà quello di eliminare dalla disposizione impugnata la parte ritenuta incostituzionale dalla Corte, lasciandone in vita la parte restante (cioè riducono l'ambito di applicazione della disposizione legislativa).
Sostitutive: con cui la Corte dichiara l'incostituzionalità della disposizione impugnata nella parte in cui prevede un qualche cosa anziché un'altra; l'effetto sarà quello di imporre al giudice comune l'applicazione della norma individuata dalla Corte in sostituzione di quella dichiarata illegittima.

4.4 Le sentenze-delega e di incostituzionalità differita

Le sentenze-delega sono sentenze in cui la Corte, nel motivare la propria decisione, si preoccupa di indicare al legislatore quali dovrebbero essere le linee generali della normativa della materia in oggetto. Le sentenze di incostituzionalità differita sono invece sentenze di accoglimento con le quali la Corte dichiara l'incostituzionalità delle norme impugnate, ma, in virtù della transitorietà della disciplina normativa sottoposta a giudizio, rinvia ad un momento successivo la declaratoria di incostituzionalità della medesima.

5. Le altre competenze della Corte Costituzionale

5.1 Il giudizio sui conflitti di attribuzione

La seconda funzione che l'art. 134 Cost. attribuisce alla Corte Costituzionale attiene alla risoluzione dei conflitti di attribuzione che possono verificarsi tra i poteri dello Stato, tra Stato e Regioni e tra Regioni e Regioni. Il conflitto di attribuzione è una controversia con la quale si rivendica come proprio un compito che altri rivendicano come proprio. I conflitti possono sorgere solo tra "organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà dei poteri cui appartengono" e hanno ad oggetto "la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali".

I conflitti tra Stato e Regioni nascono da interferenze dovute ad atti non legislativi: atti amministrativi, normativi o giurisdizionali. Vengono ritenuti ammissibili non solo i conflitti nati da un atto specifico di esercizio di un'altrui competenza, ma anche quelli nati da un uso (o non uso) illegittimo delle proprie competenze. La sentenza che risolve il conflitto ha un duplice effetto: determina a quale dei poteri in conflitto spettino le attribuzioni in contestazione, e può determinare l'annullamento dell'atto adottato in violazione dei criteri costituzionali di riparto delle competenze.

5.2 Il giudizio sulle accuse contro il Presidente della Repubblica

Alla Corte spetta anche di giudicare sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica a norma della Costituzione in relazione ai reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione. In questo caso la Corte opera come giudice penale e assume una composizione dei 15 membri più altri 16, tratti a sorte da 45 cittadini aventi i requisiti per l'eleggibilità a senatore, che il Parlamento compila ogni 9 anni. La sentenza che conclude il giudizio d'accusa è soggetta alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, è irrevocabile ma può essere sottoposta a revisione dalla stessa Corte nell'ipotesi in cui successivamente alla condanna emergano fatti o elementi nuovi.

5.3 Il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo

La Costituzione ha attribuito alla Corte anche il giudizio sulla ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo (art. 75 Cost.). Questo giudizio è l'unica ipotesi in cui la Corte decide in assenza di parti. La Corte decide in camera di Consiglio e la sua sentenza ha effetti limitati al caso deciso e non pregiudica la riproposizione di una richiesta referendaria avente lo stesso oggetto. Le cause di inammissibilità sono sia di carattere procedurale (il referendum non rispetta le formalità prescritte) che di carattere sostanziale (il quesito referendario riguarda materie escluse dal referendum abrogativo: leggi tributarie, di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali).

Riferimenti normativi

Art. 134 Cost. — competenze della Corte Costituzionale
Art. 135 Cost. — composizione della Corte (15 giudici; nomina parlamentare, presidenziale e delle supreme magistrature)
Art. 136 Cost. — effetti delle sentenze di accoglimento: le norme incostituzionali cessano di avere efficacia
Art. 137 Cost. — legge costituzionale sulle procedure e le garanzie della Corte
L. cost. 1/1948 — regole procedurali per il controllo di costituzionalità in via incidentale
L. 87/1953 — norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte Costituzionale
Art. 75 Cost. — referendum abrogativo; giudizio di ammissibilità della Corte

Riepilogo del Modulo

Giustizia costituzionale: garantisce la rigidità della Costituzione; modello italiano misto (accentrato + elementi diffusi).
Corte Costituzionale: 15 giudici, nominati per 1/3 dal Parlamento, 1/3 dal Presidente della Repubblica, 1/3 dalle supreme magistrature; mandato di 9 anni non rinnovabile.
Garanzie: inamovibilità, insindacabilità delle opinioni, autonomia finanziaria, regolamentare e amministrativa.
Oggetto del controllo: leggi ordinarie, atti con forza di legge, leggi regionali; esclusi i regolamenti (fonti secondarie).
Vizi sindacabili: violazione della Costituzione, incompetenza, eccesso di potere legislativo.
Via incidentale: il giudice a quo sospende il processo e rimette la questione alla Corte (giudizio di rilevanza + non manifesta infondatezza).
Via principale: impugnazione diretta da Stato o Regioni per conflitti di competenza legislativa.
Sentenze di accoglimento: annullamento erga omnes con effetti retroattivi (salvo rapporti esauriti).
Sentenze additive, ablative, sostitutive: strumenti per modulare gli effetti della decisione.
Altre competenze: conflitti di attribuzione (tra poteri, Stato-Regioni), giudizio penale sul Presidente della Repubblica, ammissibilità del referendum abrogativo.

Domande di Autovalutazione

Qual è la differenza tra il modello diffuso e il modello accentrato di giustizia costituzionale? Come il sistema italiano ha realizzato una sintesi tra i due?
Descrivere la composizione della Corte Costituzionale: chi nomina i giudici, quali sono i requisiti e quale durata ha il mandato?
Cos'è il procedimento in via incidentale? Quali condizioni deve valutare il giudice a quo prima di rimettere la questione alla Corte?
Qual è la differenza tra sentenza di accoglimento e sentenza di rigetto della Corte Costituzionale? Quali effetti producono rispettivamente?
Che cos'è una sentenza additiva? E una sentenza sostitutiva? Fare un esempio che illustri la differenza pratica tra le due tipologie.

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